|
|
|
Decizia administrativa este o manifestare de vointa a persoanelor sau organelor administratiei, premergatoare actiunilor de intreprins si prin care acestea opteaza pentru o solutie, in vederea atingerii unui scop (obiectiv) sau realizarii unei finalitati. Ea apare numai atunci cand exista, in planul judecatii umane, mai multe posibilitati, metode sau variante adecvate, de a rezolva o problema si urmeaza sa se opteze numai pentru una dintre ele, si anume, pentru aceea care pare a fi cea mai avantajoasa.
Daca toate solutiile posibile ar conduce la acelasi rezultat, problema optiunii, a preferintei pentru o anumita varianta, nu ar mai avea sens. In realitate, solutiile difera intre ele sub multe aspecte, inclusiv in functie de perspectiva din care sunt analizate si de sistemul de referinta ales. Asa se face ca, in orice domeniu de activitate, dintr-un anumit punct de vedere este de preferat solutia X, iar din altul - solutia Y etc.
In sfera administratiei publice, ca si in alte domenii, deciziile presupun un anumit grad de autonomie a decidentilor. Aceasta autonomie are insa un caracter relativ mai pronuntat si mai restrictiv, datorita prezentei cadrului normativ in care se deruleaza activitatile publice. In principiu, administratia efectueaza o alegere dintre mai multe solutii posibile; dar acolo unde legea stabileste riguros ce trebuie sa se intreprinda de catre persoanele/institutiile publice si care sunt mijloacele concrete de actiune, nu se mai pune problema autonomiei de adaptare a unei decizii administrative, ci doar de a executa dispozitii legale.
In esenta sa, decizia, care sintetic concretizeaza hotararea de a actiona sau nu intr-un anumit mod fata de un anumit obiectiv, are la baza un proces decizional ce presupune parcurgerea urmatoarelor etape principale:
- stabilirea obiectivelor administrative, care pot viza, fie latura interna a administratiei (structura sa), fie pe cea exterioara (orientata si spre satisfacerea interesului general);
- culegerea, prelucrarea si analiza informatiilor administrative;
- elaborarea de variante alternative si adoptarea deciziei administrative;
- executia si controlul rezultatelor obtinute.
In practica administrativa, domeniul alegerii poate varia intre doi poli si anume: absenta optiunii (situatie in care decizia nu exista) si alegerea arbitrara (caz in care, de regula, nu s-au respectat nici normele de drept). In aceasta situatie, decizia este ilegala si urmeaza sa fie retractata de administratie sau anulata in instanta judecatoreasca. O conditie fundamentala, ce se impune in cazul deciziilor administrative, este ca ele sa duca la obtinerea unor rezultate maxime cu un consum minim de resurse. Pentru aceasta este necesar ca procesul alegerii solutiilor de aplicat sa satisfaca anumite cerinte si anume:
1) alegerea trebuie sa fie constienta, precedata de o deliberare. Un gest instictiv sau un impuls nereflectat nu constituie o decizie;
2) alegerea urmeaza a fi orientata spre unul sau mai multe scopuri. Aceasta cerinta deosebeste decizia administrativa de celelalte activitati umane si de comportamentele care sunt simple exteriorizari ale impulsurilor in-terne;
3) alegerea trebuie sa duca la actiune. Decizia administrativa determina actiunea propriu-zisa, care este indispensabila pentru a concretiza vointa administratiei. Daca decizia nu duce la actiune, ea ramane o simpla declaratie de intentie.
Decizia administrativa are un continut adecvat politicii promovate de stat, prin faptul ca scopul urmarit este stabilit de puterea politica, dar mijloacele de executare (a legilor) sunt, in buna masura, lasate la alegerea administratiei. In mod normal, insa, actiunea administrativa nu trebuie sa se reduca la rolul de executant mecanic al vointei puterii politice; profesionalismul functionarilor publici permite ca acestia sa inteleaga corect problemele vietii sociale si nu sa actioneze pe baza unor automatisme.
In practica, de regula, administratia respecta conceptia puterii politice, exprima si realizeaza vointa acesteia. Nu exista decizii administrative pure, deoarece toate actiunile institutiilor publice concretizeaza optiunile efectuate de puterea politica.
Relatiile politice se desfasoara de fiecare data in cadrul unui sistem de institutii si organizatii politice, prin mecanismul legaturilor directe dintre conducatori si condusi, pe baza deciziilor politice si a normelor juridice. In acest context, este relevanta constatarea dupa care, desi administratia publica, identificata intr-un anumit sens cu birocratia, este subordonata puterii politice si implicit ideologiei partidului (coalitiei) aflat la conducerea unei societati. Pe plan mondial, anii '80 au evidentiat o crestere fara precedent a rolului birocratiei in viata economico - sociala. "Patru institutii unite: economia, electoratul, guvernul si birocratia formeaza un cerc inchis al interactiunii dintre politica si economie. Alegatorii evalueaza performanta economiei si isi exprima satisfactia sau insatisfactia fata de partidul aflat la putere.
Pe de alta parte, guvernul si birocratia (n.n. administratia publica) stabilesc instrumentele de politica economica, care afecteaza starea economiei si modul de utilizare a acestora".
In prezent, procesul decizional in administratia publica este extrem de complex, iar organele abilitate in acest scop au o mare responsabilitate pentru a evita luarea de decizii eronate. De calitatea deciziilor depinde calitatea actului administrativ. Pe fondul cresterii rolului birocratiei in economie si societate, este necesar ca functionarul public de cariera sa adopte in mod operativ deciziile si sa urmareasca executia lor. Pentru a reduce erorile in materie decizionala, este necesara cunoasterea si respectarea urmatoarelor cerinte de ordin empiric:
1) cel care decide poate imita pe alti functionari. Este un mod usor si des intalnit in practica, dar nerecomandabil, deoarece complexitatea vietii sociale prezinta o mare diversitate de situatii, care nu sunt identice;
2) decizia poate fi luata pe baza experientei altora, dupa cazurile similare precedente. Insa intr-o asemenea situatie, este necesar ca functionarul public sa aiba discernamantul precis pentru a alege precedentul adecvat cazului pe care urmeaza sa-l solutioneze. In acest fel, se formeaza o cutuma care faciliteaza activitatea institutiilor publice;
3) cel care decide se intemeiaza pe propria sa experienta. Dar reusita acestei metode este asigurata, numai daca exista o similitudine intre problema ce urmeaza a fi rezolvata si experienta anterioara;
4) decizia poate fi adoptata cu ajutorul intuitiei si perspicacitatii, transformand administratia publica intr-o veritabila arta. Desi, aceste calitati nu asigura bazele stiintifice necesare actului administrativ, ele pun in evidenta capacitatea functionarului public de a anticipa evolutia proceselor economice, politice si sociale si de a actiona in consecinta.
Decizia administrativa are un caracter complex, dar esenta sa ramane satisfacerea drepturilor si intereselor cetatenilor. Actionand cu prioritate in interesul general, decizia administrativa ramane in cadrul legalitatii. Scopul interesului public pe care este chemata administratia publica sa-l satisfaca, constituie totdeauna un element de legalitate al deciziilor administrative.
2.2. Clasificarea si trasaturile deciziilor in sfera administratiei publice
Deciziile administrative se clasifica dupa urmatoarele criterii:.
1. dupa importanta;
2. dupa gradul lor de generalitate;
3. dupa gradul libertatii de apreciere;
4. dupa masura cunoasterii probabilitatii efectelor;
5. dupa operativitatea lor;
6. dupa formele pe care le iau.
1) Criteriul importantei tine seama de pozitia juridica pe care o ocupa institutia sau autorul in ierarhia administrativa: ministru, director general, director, etc. Astfel, functionarii de conducere sunt preocupati de finalitate, functionarii medii de resurse si personalul subordonat, de executarea materiala a deciziilor. Astfel se explica de ce majoritatea deciziilor sunt concepute si pregatite de catre functionarii situati la nivelurile medii, care stabilesc resursele adecvate pentru indeplinirea sarcinilor. O asemenea solutie este eficienta, deoarece functionarii de la acest nivel cunosc cel mai bine resursele administratiei.
Criteriul importantei institutiei sau autorului care adopta decizia este folositor, si nu al importantei deciziilor (la nivel micro sau macro), care este dificil de aplicat in practica. Nu exista o insemnatate in sine: ceea ce este important pentru un functionar sau un colectiv, din cauza scopului propus, poate sa nu prezinte nici un interes pentru alt functionar sau colectiv, daca urmaresc realizarea unui obiectiv diferit.
2) Dupa gradul lor de generalitate, deciziile se clasifica in generale (abstracte) si individuale. Decizia abstracta serveste drept temei pentru alte decizii si exercita influente profunde asupra realitatilor administrative; deci-ziile individuale au un continut precis si servesc unui singur obiectiv bine definit din administratia publica.
3) Deciziile administrative pot fi clasificate dupa gradul libertatii de apreciere de care dispune autorul lor. Dar aceasta libertate se exercita in cadrul si in conformitate cu prevederile actelor normative. Asadar, compe-tenta administratiei de a decide este stabilita si limitata de lege.
4) Dupa masura cunoasterii probabilitatii efectelor, deciziile se clasifica in:
c decizii in conditii de certitudine, atunci cand fiecare actiune con-duce in mod invariabil la un anumit rezultat specific;
c decizii in conditii de risc, atunci cand fiecare actiune conduce la un rezultat dintr-un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecarui rezultat fiind cunoscuta;
c decizii in conditii de incertitudine, atunci cand fiecare actiune este de natura sa produca un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecarui rezultat nefiind cunoscuta.
5) Dupa operativitatea cu care sunt luate, deciziile administrative pot fi clasificate in spontane si pregatite. Primele se bazeaza pe intuitie, inspiratie de moment, pregatirea profesionala si experienta celui care decide; ele sunt justificate in cazurile de urgenta ca singura procedura operativa. Este de dorit, insa, ca deciziile spontane care prezinta o anumita importanta pentru activitatea institutiilor publice, sa fie evitate si inlocuite cu decizii temeinic documentate si pregatite.
6) Formele deciziilor. Respectarea formelor adecvate de emitere a deciziilor administrative constituie o regula fundamentala in activitatea administratiei, deoarece contribuie la functionarea eficienta si rationala a mecanismului administrativ.
Respectarea formelor deciziilor le asigura acestora un caracter unitar si aceeasi metodologie de aplicare, indiferent de natura institutiei publice si localizarea teritoriala; numai in acest mod, ele sunt cunoscute in detaliu de functionari si maresc randamentul activitatii pe care o desfasoara.
Pe plan mondial, dezvoltarea formalitatilor nejustificate constituie un fenomen care s-a amplificat in mod continuu, astfel incat guvernele instituie frecvent, organisme care au misiunea de a simplifica formele administrative. In anumite cazuri, formele sunt utilizate de functionari, pentru a-si spori libertatea de apreciere si de a-si declina raspunderea; ele constituie un adapost al administratiei impotriva presiunilor individuale sau colective la adoptarea unor decizii ilegale.
Cu toate acestea, ele reflecta si o latura conservatoare a administratiei, putand deveni un obstacol in analiza diversitatii cazurilor, generate de complexitatea vietii sociale. De aceea, trebuie combatuta exagerarea in domeniul formelor.
Unele forme sunt anterioare deciziei administrative. Aceasta procedura permite administratiei sa se informeze asupra consecintelor unei eventuale activitati, sugerandu-i modalitati de actiune. Anumite conditii se refera la forma deciziei insasi sau sunt posterioare deciziei. In general, decizia administrativa trebuie sa fie scrisa, datata, semnata, inregistrata si daca are caracter normativ si produce efecte juridice in exterior, urmeaza sa fie adusa la cunostinta cetatenilor, prin publicare.
Decizia administrativa prezinta o serie de trasaturi caracteristice, si anume: colegialitatea, coerenta, autoritatea.
a) Colegialitatea. In principiu, decizia administrativa este adoptata de un organ impersonal, insa, ea are un caracter colegial, fiind rezultatul unui proces complex in care intervin numerosi functionari. Administratia lucreaza in colectiv, pentru ca orice decizie cere o cooperare a compartimentelor sale pentru a evita eventualele dezacorduri si contradictii. Ea utilizeaza activitatea in colectiv, intrucat garanteaza caracterul complet al acesteia si ia in considerare interesul public.
Totodata, colegialitatea asigura impersonalitatea si anonimatul necesare actiunii administrative. In administratia publica, accentul se pune pe sarcini si nu pe functionarii care le indeplinesc. Marile realizari administrative sunt impersonale si ele reflecta permanenta administratiei, pe cand functionarii se schimba.
In acest sens, John Galbraith este de parere ca, din toate alegerile, indiferent de nivelul lor, trebuie sa dispara prezumtia realegerii, pentru a nu obisnui candidatii la nesfarsit cu functia detinuta, pentru a nu-i familiariza cu cerintele birocratiei publice, in numele avantajelor conferite de experienta.
Impersonalitatea apara pe functionari de eventualele presiuni pe care o actiune personalizata ar putea sa le antreneze. Ea il investeste cu o autoritate exterioara, ce ii confera prestigiu social.
b) Coerenta reprezinta caracteristica principala a deciziei administrative. Fiind intemeiata pe deciziile anterioare si pe cerintele sociale actuale, decizia administrativa constituie legatura dintre trecut, prezent si viitor a politicii administrative. Coerenta activitatilor din administratia publica se situeaza la un inalt nivel calitativ, pentru a raspunde cerintelor tot mai mari ale populatiei.
c) Autoritatea consta in competenta de a emite decizii care vor servi drept fundament, la elaborarea altor decizii. Desi prin autoritatea sa, superiorul ierarhic poate impune o anumita conduita subordonatilor sai, el trebuie sa tina cont de propunerile acestora si sa le recunoasca valoarea. O asemenea relatie de autoritate este relativa, deoarece superiorul o poate accepta intr-un caz si o poate contesta in alte situatii. Ea nu produce efect, decat daca superiorul este de acord cu propunerile subordonatului si semneaza decizia. In toate cazurile, subordonatul trebuie sa stie ca decizia a fost adoptata pentru un scop anume, la care si el trebuie sa se asocieze, chiar daca personal, are anumite retineri.
De cele mai multe ori, superiorul este acela care influenteaza conduita subordonatului. Este de dorit ca autoritatea superiorului sa se intemeieze mai ales pe calitatile sale personale. Numai astfel, el isi poate convinge sub-ordonatii ca opinia sa este cea mai justa, neutilizand autoritatea decat in caz de dezacord.
Din momentul in care a fost adoptata, decizia administrativa este influentata de factorul juridic si de cel temporal. Cele mai importante decizii administrative iau forma actelor juridice. In plus, dreptul delimiteaza competentele institutiilor publice, precizeaza conditiile in care acestea functioneaza si reprezinta o bariera impotriva exagerarilor birocratice. La randul sau, factorul temporal influenteaza calitatea executiei deciziei si exprima dinamica acesteia. Timpul reprezinta intervalul constient dirijat intre primirea sarcinilor si executarea lor, el constituie o garantie esentiala a procedurii administrative si determina o actiune rationala.
Cu toate acestea, nu este indicata prelungirea exagerata a timpului de gandire, deoarece reflecta evitarea raspunsurilor si atitudinea necorespunzatoare fata de sarcinile administratiei. Este necesara alegerea timpului optim de decizie, pentru a nu diminua eficienta muncii administrative.
O mare parte a activitatii managerilor din administratia publica consta in elaborarea si adoptarea deciziilor. In principiu, luarea deciziilor in administratia publica consta in a alege dintre diferite alternative si mijloace de indeplinire a acestora pe cele care ar trebui urmate de o organizatie.
Procesul decizional se bazeaza pe utilizarea diferitelor modele de fundamentare, cele mai importante fiind modelul managerial traditional, modelul politic si modelele mixte.
Modelul managerial traditional este un rezultat al incercarilor timpurii de a introduce profesionalismul in administratia publica. Ideea de profesionalism are la baza, pe de o parte, distinctia intre administratie si politica, introdusa de Woodrow Wilson in 1897, iar pe de alta parte, conceptia lui Max Weber despre birocratie si nevoia de rationalitate in cadrul proceselor de luare a deciziei.
Acest model incearca sa formeze administratorii in directia luarii deciziilor intr-o maniera cat mai eficienta, economicoasa si eficace. O posibila cale de indeplinire a acestor obiective o reprezinta construirea unui proces decizional bazat pe specializare, ierarhizare, formalizare si competenta. Managerul este ajutat sa aleaga intre solutii alternative aflate in competitie prin:
- reducerea numarului de alternative care trebuie luate in considerare;
- reducerea numarului de valori implicate in evaluarea alternativelor;
- transmiterea cunostintelor necesare pentru luarea deciziei in mod rational;
- furnizarea de suficiente date despre alternativele posibile, in vederea unei alegeri corecte dintre acestea.
Specializarea este modalitatea principala de reducere a numarului de alternative pe care un admnistrator le ia are doua moduri principale de manifestare: intre institutiile publice si in interiorul lor.
Specializarea pe jurisdictii intre institutiile publice acorda unei agentii autoritatea asupra unui domeniu relativ bine definit. De exemplu, managerul din Inspectoratul Scolar Judetean nu se preocupa de problemele de protectie publica aflate sub jurisdictia Inspectoratului Judetean de Protectie Civila. Ei nu compara valoarea sociala a activitatilor din programele pe care le administreaza cu cele ale programelor administrate de alte agentii.
Specializarea se manifesta si in interiorul institutiilor. Unii functionari publici vor formula politici, programe si reglementari, in timp ce altii se vor preocupa de aplicarea lor in practica. Chiar daca cele doua aspecte sunt strans legate, persoana care se ocupa de aplicarea programelor si reglementarilor poate sa aleaga intre diferite mijloace de implementare, dar nu se poate exprima (cel putin nu in mod oficial), cu privire la scopul reglementarii sau asupra programului de politici publice.
De asemenea, specializarea limiteaza setul de valori pe care un functionar public le ia in considerare atunci cand alege intre diferite alternative care-i sunt prezentate. Functionarii publici trebuie sa fie preocupati de satisfacerea interesului general al societatii, atat cat este posibil in cadrul limitat al autoritatii lor. Deciziile care sunt luate in anumite institutii sunt, in general, conforme cu sistemul de valori existent in cadrul organizatiei. Totusi in administratia publica din tara noastra s-a constatat ca, ori de cate ori conducatorii politici incearca sa promoveze masuri/optiuni contrare acestor valori institutionale, ei se lovesc de rezistenta din partea personalului.
Un alt element care limiteaza marja de optiuni disponibile factorilor de decizie il reprezinta natura ierarhica a institutiilor publice. Autoritatea functionarilor publici este definita in mare masura prin pozitia lor in ierarhia institutiei. Capacitatea de decizie creste pe masura ce pozitia pe scara ierarhica se imbunatateste. Totusi, ierarhia limiteaza responsabilitatea oficialilor si ii forteaza sa defineasca valorile cu care lucreaza. Acesta nu inseamna ca managerii de la nivelele medii nu iau decizii dificile. Insa, pe masura ce se avanseaza pe scara ierarhica, creste confruntarea cu alegerea intre valori si optiuni concurente, conjunctura care creeaza o doza sporita de conflict.
Intr-o anumita masura, se poate aprecia ca specializarea si ierarhia tind sa actioneze in comun pentru limitarea autoritatii. Astfel, specializarea limiteaza autoritatea de jurisdictie (ca in formulari de tipul "Nu sunt responsabil pentru ceea ce se intampla in biroul/serviciul A"). La randul sau ierarhia limiteaza autoritatea manageriala (in formulari de tipul "Nu fac eu regulile"). In consecinta, ierarhia permite, chiar obliga factorii de conducere sa defineasca si sa limiteze seturile de valori care incadreaza activitatea subordonatilor.
Formalizarea este un alt factor important care contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Prin specificarea exacta a factorilor si a informatiilor care trebuie luate in considerare, formalizarea contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Uneori anumite informatii de interes ulterior sunt excluse din baza de date, prin insa structura limitata a formularelor standard, insa acesta este unul din preturile care se platesc pentru simplificare.
In fine, aplicarea modelului managerial traditional este conditionata de competenta tehnica a factorilor decidenti de a lua decizii rationale eliberati de orice influenta politica. Modalitatea prin care s-a raspuns acestei cerinte a constituit-o sistemul meritului promovat de Woodrow Wilson.
Sistemul de merit a fost vazut ca un mijloc de obtinere a competentei profesionale. Competenta profesionala consta in intelegerea sarcinilor de serviciu, capacitatea de procesare a informatiilor si indeplinirea atributiilor intr-o maniera eficienta.
Constrangerile impuse de modelul managerial traditional au influentat dezvoltarea culturilor organizationale la nivelul institutiilor publice. Prin urmare, institutiile isi stabilesc un set consistent de valori (satisfacerea interesului public, eficienta, eficacitate), iar organizarea activitatii si recrutarea personalului se realizeaza in spiritul reflectarii valorilor respective.
Modelul traditional de luare a deciziilor se deruleaza prin urmatoarele etape caracteristice:
1. stabilirea obiectivelor de rezolvare a unei anumite probleme;
2. explorarea si elaborarea strategiilor alternative de rezolvare a unei probleme;
3. prevederea tuturor consecintelor semnificative ale fiecarei strategii alternative si estimarea posibilitatilor de producere a acestora;
4. alegerea strategiei care rezolva problema in maniera cea mai eficienta si la costul cel mai redus.
In calitate de trasatura dominanta a modelului traditional, rationalitatea s-a aflat la baza construirii comportamentului organizational si a solutiilor practice utilizabile de catre institutiile publice.
In practica, utilizarea modelului managerial traditional se loveste de urmatoarele dificultati:
1. formularea insuficient de clara a obiectivelor politicilor guvernamentale. De exemplu, restituirea padurilor fostilor proprietari face parte din reinstaurarea drepturilor de proprietate, dar acest obiectiv vine in contradictie cu atributiile ocoalelor silvice care vizeaza protejarea si intarirea fondului forestier;
2. lipsa coordonarii si a specializarii necesare pentru aplicarea modelului. De multe ori, coordonarea intre institutiile guvernamentale este slaba, altfel spus, "nu stie stanga ce face dreapta". Motivul il constituie faptul ca institutiile opereaza in sfere diferite, cu obiective si intervale de timp diferite. Astfel, probabilitatea ca un manager dintr-o institutie sa se afle intr-un conflict personal sau politic cu un manager dintr-o alta institutie, este destul de mare si are urmari asupra bunului mers al activitatii.
De exemplu, programele de protectie a mediului dintr-o zona montana se pot afla in conflict atat cu proiectele de dezvoltare, cat si cu cele privind construirea caselor de vacanta in zona respectiva.
3. dificultatea evaluarii costurilor totale ale unui anumit program; intotdeauna exista costuri indirecte care fiind transferate asupra altor domenii/programe, exercita un impact deosebit asupra volumului costurilor finale care sunt greu de determinat.
4.gradul ridicat de teoretizare si abstractizare a modelului care duce la aparitia unor decizii dificil sau chiar greu aplicabile in practica.
Modelul politic (incremental)
Modelul politic (incremental) de elaborare a deciziilor administrative reprezinta o alternativa viabila fata de modelul traditional, considerat nerealist si inoperant de catre unii critici. Argumentele aduse in favoarea modelului politic au in vedere caracterul realist si reprezentativ al acestuia pentru activitatea institutiilor publice. Meitul principal al acestui model consta in eliminarea caracterului ambiguu al multora dintre obiectivele politicilor publice.
Aceasta ambiguitate este o caracteristica a societatilor pluraliste si reprezinta pretul necesar pentru edificarea consensului si mentinerii puterii pe acest fundal, interesele politice duc la formulari vagi, neclare ale obiectivelor e indeplinit. De exemplu, obiectivul de privatizare a intreprinderilor proprietate de stat poate veni in contradictie cu cel de protectie sociala. Daca procesul privatizarii este definit etapa cu etapa are ca efect reducerea numarului de personal, suportul colectivitatii scade, imaginea autoritatii publice se inrautateste, clasa politica aflata la putere va pierde alegerile viitoare. De aceea, administrati publica va recurge la actiuni lente, fara aspecte spectaculoase, astfel incat numarul de institutii sau persoane "deranjate"/afectate sa fie cat mai redus.
Prin urmare, modelul politic accentueaza necesitatea ca functionarii publici sa raspunda cerintelor comunitatii, sa fie reprezentativi pentru clasa politica si sa consulte cetatenii in elaborarea deciziilor administrative.
Modelul incremental de luare a deciziilor a fost luat de Charles Lindblam. El l-a definit sintetic ca fiind un ansamblu de strategii care se sustin reciproc si urmaresc simplificarea si concentrarea problemelor. Modelul se bazeaza pe analiza unui numar restrans de variante alternative, remedierea problemelor deja existente si pe cercetarea de echipa, fiecare ocupandu-se de o anumita componenta a ansamblului. Astfel, factorii de decizie sunt antrenati intr-un proces continuu de construire plecand de la situatia curenta, pas cu pas si cu schimbari graduale.
Avantajul principal al acestui model este acela ca evita solutiile radicale si raspunde prompt nevoilor cetateanului. Modelul are numeroase dezavantaje si anume:
1.are un caracter conservator, deoarece pentru a nu pierde suportul alegatorilor, partidele politice evita schimbarile radicale in elaborarea programelor de guvernare. In final, decizia se poate concentra in mainile unui grup restrans de persoane cu functii inalte, pierzandu-se o caracteristica importanta a acestui model, si anume, asigurarea reprezentativitatii partilor interesate.
2. aplicarea modelului poate duce la obtinerea de rezultate neprevazute la inceput si chiar total nedorite. Cauza principala o constituie tocmai urmarirea cu pasi mici si lenti a unor obiective definite neclar.
3. aplicarea cu succes a modelului necesita un nivel ridicat de stabilitate sociala, de cultura a negocierii si de maturitate a clasei politice, conditii greu de indeplinit pentru tarile centrale si est-europene, inclusiv Romania.
Dezbaterile privind avantajele si dezavantajele celor doua modele anterioare au retinut atentia teoreticienilor o perioada indelungata de timp. In anii 70, cercetatorul Amitai Etzioni propune modelul mixt, obtinut prin combinarea celor doua abordari anterioare. Solutia lui Etzioni sugereaza intr-o prima faza cautarea variantelor alternative, urmata apoi de explorarea in detaliu si analiza celei mai interesante. Aceasta abordare inglobeaza inovatia (absenta in modelul politic) si nu impune conditionarile stricte le modelului traditional.
Totusi, in anii 70 cel mai neobisnuit model mixt, a fost elaborat de March si Olsen. Acestia sustineau ca luarea deciziilor nu este un proces rational, iar nivelul de intelegere a problemelor si de anticipare a raporturilor dintre actorii implicati in procesul decizional nu poate fi obtinut in realitate. Acest model a fost etichetat drept "modelul cosului de gunoi" ("garbage can model").
Astfel, March si Olsen sustin ca posibilitatile de decizie nu sunt altceva decat o cutie de gunoi in care participantii la procesul decizional arunca diversele probleme si solutii. Continutul cosului depinde de gunoiul care este produs la momentul respectiv, de etichetele atasate celorlalte cutii aruncate, precum si de viteza cu care este colectat gunoiul. Folosirea metaforei "cosul de gunoi" a fost intentionata, pentru a sugera lipsa de rationalitate existenta adeseori in procesul decizional.
Adeptii acestui model au incercat sa accentueze ca uneori obiectivele de indeplinit sunt vag definite, iar factorii de decizie stabilesc solutii improvizate, fara o fundamentare stiintifica si influentate de aspectele personale ale relatiilor dintre managerii institutiilor publice. Or, majoritatea situatiilor impun un nivel mai ridicat de ordine si rigurozitate in alegerea si analiza variantelor de rezolvare.
La elaborarea unei decizii se parcurg urmatoarele faze (etape):
1. initierea proiectului de decizie;
2. pregatirea proiectului de decizie;
3. evaluarea variantelor proiectului de decizie si deliberarea;
4. adoptarea deciziei.
Atunci cand se cerceteaza geneza unei decizii administrative, este greu de precizat originea sa si functionarii sau organele care au determinat initierea sa. Dupa adoptarea deciziei, faza initierii proiectului apartine trecutului. De aceea, pentru a gasi originea unei decizii importante, uneori trebuie urcat departe pe scara timpului.
Sunt dese cazurile in care, in administratia publica o propunere se traduce in viata dupa ce a fost respinsa de mai multe ori in decursul vremii. Un proiect abandonat in multe randuri ca fiind neoportun, este adaptat in cele din urma, in timp ce alte propuneri asteapta la rand.
In majoritatea cazurilor, impulsul de la originea proiectului vine din exteriorul administratiei care este direct interesata in satisfacerea cerintelor actuale si mai putin a celor viitoare. Din acest motiv, mecanismul administrativ functioneaza lent si echilibrul care se stabileste intre elementele sale componente, are un caracter static. Cum orice tendinta de schimbare este neutralizata, initiativa proiectului de decizie vine din afara institutiei publice.
Initiativa poate apartine organelor legislative sau celor administrative ierarhic superioare, organelor eminente ori celor subordonate, organizatiilor obstesti etc. Initiativa organelor superioare rezulta din adoptarea unui act normativ, a carui executare implica sarcini sau masuri tehnico-organizatorice pentru institutiile subordonate. Si acestea din urma pot initia elaborarea unor decizii in cazurile prevazute de lege sau cand activitatea lor ori a organului superior solicita o reglementare in care este necesar sa se implice. Organizatiile obstesti si cetatenii determina initierea unor decizii administrative prin cereri, sesizari si reclamatii.
Imediat ce se recunoaste existenta unei probleme si necesitatea solutionarii sale, intervine initiativa administratiei. Pentru ca aceasta initiativa sa fie eficienta, ea trebuie sa atinga un anumit nivel al structurii administrative. Indiferent ce organ manifesta initiativa, ea se explica prin aceea ca, la un moment dat, anumite cerinte sociale solicita sa fie satisfacute de catre administratia statului.
Reprezinta cea mai importanta faza a procesului decizional. Ea are un caracter dinamic si intern, referindu-se la actiunea participantilor la procesul decizional. In aceasta faza, este precizat continutul deciziei, fapt care influ-enteaza strategia si mijloacele concrete de actiune, in vederea realizarii unui anumit scop; ca atare, ea se desfasoara pe mai multe etape:
a) determinarea obiectivului deciziei. In general, obiectivele si mijloacele se stabilesc de catre institutiile publice, iar ulterior se fixeaza prioritatile. Unele proiecte temeinic justificate n-au mai fost adoptate intrucat, la timpul lor, au trebuit sa cedeze locul altora, considerate urgente; astfel ca, atunci cand le-a venit din nou randul, ele au fost abandonate, nemaifiind de actualitate.
Definirea scopului (obiectului) deciziei este un element important al procesului decizional. Ea se realizeaza, fie prin precizarea unui anumit obiectiv bine definit, care trebuie indeplinit, fie prin formularea unei probleme de rezolvat, care urmareste, astfel, un anume scop. Odata precizat, scopul trebuie sa intruneasca o larga adeziune.
Este posibil, insa, sa se stabileasca o succesiune de obiective, dintre care fiecare, odata ce a fost infaptuit, constituie punctul de plecare pentru urmatoarele. Drept urmare, se pot calcula, cu aproximatie, probabilitatile de realizare si termenele de executie.
Obiectivele trebuie sa aiba un caracter concret si administratia este cea care evalueaza problemele si stabileste mijloacele de actiune.
b) documentarea sau informarea. Aceasta asigura cunoasterea exacta a situatiei reale in domeniul in care urmeaza a fi adoptata decizia. In acest scop se constituie un sistem informational, capabil sa furnizeze date complete si corecte privind realitatile economico-sociale, in care intervine decizia administrativa. Chiar daca, in anumite cazuri, informatiile se intemeiaza pe supozitii, deciziile nu se pot elabora in acelasi mod.
Deoarece, adesea, datele sunt numeroase, ele trebuie culese intr-un mod organizat, iar ulterior sunt prelucrate. Astfel, informatiile pot fi prezentate si sub forma unor indici sau diagrame. De asemenea, informatiile verbale urmeaza a fi comunicate clar si concis.
Documentarea are un dublu obiect: unul teoretic si un altul care se refera la starea de fapt. Documentarea teoretica are un caracter general; ea implica o informare pe multiple planuri (politic, social, juridic, stiintific si tehnic). Informarea politica priveste cunoasterea programului politic al Guvernului, in problemele legate de proiectul de decizie care urmeaza a se elabora. In plan social, se culeg toate informatiile necesare despre contextul elaborarii proiectului. Este necesara si o informare juridica, deoarece functionarii publici implicati in procesul decizional, trebuie sa aiba suficiente cunostinte in domeniul mentionat. De asemenea, o informare stiintifica si tehnica, in proiectul de decizie, asigura utilitatea, valoarea si reducerea cheltuielilor administrative.
Documentarea privind situatia de fapt are un caracter special; ea trebuie sa asigure o informare completa si exacta in domeniul realitatilor sociale in care se pregateste o noua decizie. O documentare incompleta sau deformata asupra realitatii, determina adoptarea unor decizii eronate.
c) analiza materialului documentar. In aceasta etapa, elementul important consta in interpretarea datelor selectionate. In mod normal, interpretarea trebuie sa fie obiectiva, dar in practica un oarecare subiectivism exista intotdeauna. Intregul material informativ este prelucrat prin inductie, deductie, analiza critica, sinteza in scopul stabilirii semnificatiei fiecarui document si a posibilitatilor actiunii ce urmeaza a se realiza.
Pe langa analiza tuturor elementelor implicate, se recomanda sa se stabileasca semnificatia si consecintele actiunii acestora, factorii umani implicati in aparitia si manifestarea lor, locul, timpul si cauzele care le-au produs.
d) elaborarea proiectului de decizie. In aceasta etapa, se procedeaza la o operatie de evaluare a ansamblului si a evolutiei situatiei de fapt. Pe baza materialului documentar selectionat, pot fi propuse numeroase variante, fiecare dintre ele avand un grad diferit de probabilitate.
Este de dorit ca proiectul unei decizii importante sa cuprinda o expunere de motive, in care sa se prezinte, atat avantajele, cat si dezavantajele. Proiectele de decizie sunt alcatuite de organele prevazute in actele normative sau, in lipsa unor prevederi legale, de organele si compartimentele desemnate de institutia care decide.
Evaluarea variantelor proiectului de decizie si deliberarea
Evaluarea si studierea variantelor proiectului de decizie revin in sarcina conducatorului institutiei, precum si raspunderea pentru aceste operatiuni. Actul deliberarii este precedat de dezbateri, in care se apreciaza argumentele pro si contra, procedandu-se la analiza critica a proiectului de decizie. In cazul in care se propun, pentru rezolvarea aceleasi probleme, solutii total diferite, inseamna ca obiectul proiectului de decizie n-a fost exact definit, documentarea este nesatisfacatoare ori s-au strecurat interese personale sau de grup care influenteaza rezultatul deliberarii.
In orice deliberare, se au in vedere urmatoarele elemente:
- delimitarea intinderii analizei si identificare normelor stiintifice sau tehnice ce urmeaza a fi respectate si aplicate in materia care face obiectul proiectului de decizie;
- stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia, daca nu este prevazuta in actele normative;
- determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunostintelor stiintifice necesare, precum si a datelor concrete in situatii similare;
- utilizarea unei tehnologii adecvate deliberarii.
Sedintele in care se delibereaza trebuie pregatite si convocate in termen util, transmitandu-se persoanelor (membrilor) implicate in aceasta activitate, textul proiectelor de decizie, impreuna cu materialele utilizate la intocmirea lor. Fara furnizarea la timp a documentatiei, membrii forului decident nu cunosc continutul proiectelor de decizie si nu-si pot exprima pozitia in legatura cu acestea. In necunostinta de cauza, membrii colegiului de analiza se pot ralia la opiniile celorlalti, fiind prejudiciat insusi actul deliberarii.
Evaluarea variantelor propuse proiectului de decizie si deliberarea sunt realizate cu eficienta, daca organul decident este alcatuit din membri temeinic pregatiti profesional, capabili sa analizeze problemele dificile care se pun in activitatea administratiei publice.
Din punct de vedere procedural si al metodelor operationale, pentru ca adoptarea unei decizii sa fie fundamentata stiintific, este necesar sa se respecte urmatoarele principii:
a) principiul definitiei. Se poate adopta o decizie eficienta, daca problema care urmeaza a fi solutionata este precis definita, stabilindu-se exact continutul acesteia si ce anume trebuie rezolvat. O problema insuficient cunoscuta sau eronat determinata nu poate fi solutionata in mod adecvat. De modul in care este stabilita problema esentiala depinde, in cea mai mare masura, solutia adoptata.
Fara determinarea cauzelor reale ale faptelor negative a caror combatere se urmareste si fara inlaturarea aspectelor superficiale ale activitatilor, nu se poate ajunge la rezultatul dorit.
b) principiul justificarii suficiente. Conform acestui principiu, decizia trebuie luata pe baza unor motive temeinic studiate, care o justifica in fata tuturor, astfel incat oricine ar fi chemat, pentru rezolvarea problemei, sa ajunga la aceeasi solutie sau la una apropiata.
c) principiul identitatii. La adoptarea deciziilor este necesar sa se analizeze ca faptele implicate sa aiba aceeasi semnificatie cu faptele de referinta (cu baza de date) si sa nu fi primit, intre timp, alte interpretari. In cazul acesta, exista riscul de a se lua o decizie care, in alte situatii, ar fi dat rezultate eficiente, dar in conditile date este necorespunzatoare.
In concluzie, trebuie verificate faptele, circumstantele de loc si de timp, toate imprejurarile care pot modifica datele problemelor si natura solutiilor, pentru ca identitatea deciziei sa ramana neschimbata.
2.5. Modalitati de imbunatatire a procesului decizional in administratia publica. Efectele deciziilor administrative
Literatura de specialitate sustine ca imbunatatirea proceselor de luare a deciziilor se bazeaza pe crearea unui mediu favorabil care maximizeaza potentialul uman pentru a atinge performanta. Aceasta recomandare se poate incadra cu usurinta in functiile generale ale managementului unei institutii, atat publice cat si private. Observatia care se impune este aceea ca managementul din sectorul public se confrunta cu mai multe piedici decat managementul din sectorul privat, atunci cand incearca sa-si indeplineasca functiile.
Realizarea unui mediu adecvat punerii in valoare a potentialului uman se bazeaza pe o succesiune de etape si anume:
- structura problemei care trebuie rezolvata;
- ordonarea obiectivelor si a motivatiilor, in vederea stabilirii prioritatilor;
- imbunatatirea calitatii alternativelor propuse decidentului;
- cresterea calitatii informatiilor disponibile si a felului in care acestea sunt prezentate;
- preocuparea permanenta pentru imbunatatirea pregatirii profesionale a factorilor de decizie si a personalului implicat in judecata profesionala.
Termenul "judecata profesionala" este folosit intr-o maniera variata si are urmatoarele caracteristici:
1. judecata care evita conflictul de interese. Este vorba de conduita profesionala care nu are voie sa fie influentata de interese sau loialitate fata de terte parti;
2. judecata bazata pe educatie. Exista situatii ca in cazul planificarii arhitecturii urbane, in care forte ale pietei pot influenta, daca li se permite, rezultatul unor judecati profesionale. In aceste cazuri, rezultatele pot duce la solutii total gresite, cum ar fi distrugerea unor cladiri cu valoare istorica, din dorinta de a se construi sediul unei banci;
3. judecata bazata pe autonomia profesionala. Asupra anumitor decizii se pot manifesta influente care sa atenteze la autonomia profesionala; de exemplu, refuzul unor companii de asigurari de a incheia asigurari medicale considerate indispensabile de catre medici si care-i pune in ipostaza de a nu-si practica meseria in conditii legale;
4. judecata bazata pe puterea discretionara a persoanei care ia decizia de a depasi limitele impuse de regulament. Exista situatii in care decizia este lasata, in anumite limite, la latitudinea decidentului. Acesta trebuie sa elaboreze o judecata profesionala asupra situatiei care ii este adusa la cunostinta, ca de exemplu decizia de a prelungi ajutorul de somaj pentru un solicitant;
5. judecata este rezultatul unui proces complex, fundamentat pe interpretarea si analiza informatiei disponibile; alegerea solutiei optime si monitorizarea continua a metodologiei de introducere a corectiilor necesare;
6. judecata este de calitate, corecta si bazata pe experienta practica a celor care decid. Practica ajuta la intarirea capacitatii de diagnoza corecta si la rapida adaptare la realitatile din teren.
Spre deosebire de judecata profesionala, judecata neprofesionala nu foloseste structuri si mijloace potrivite problemei analizate. Decidentul neprofesionist ignora incertitudinea mediului si erorile intuitiei pe care se bazeaza in mod exagerat; este partinitor si lipsit de obiectivitate, influentat de informatii nerelevante si confunda faptele cu valorile.
Efectele deciziei administrative sunt consecintele pe care aceasta le genereaza prin simplul fapt al adoptarii sale.
Astfel, ca urmare a adoptarii, decizia devine obligatorie pentru toti aceia carora li se adreseaza. In consecinta, functionarii urmeaza sa-si realizeze activitatea profesionala, in conformitate cu deciziile luate. Decizia poate atrage sanctiuni asupra celor care nu se conformeaza prevederilor sale.
De asemenea, decizia beneficiaza de executarea ei din oficiu; drept urmare, ea poate fi executata de administratia publica prin proprii agenti (servicii publice, forta publica), utilizand, daca este necesar, mijloace de constrangere (materiala), pentru a anihila rezistenta celor interesati.
In cazul in care decizia se dovedeste ilegala sau inoportuna, administratia poate s-o anuleze sau retracteze tot printr-o decizie unilaterala, fara sa fie necesar consimtamantul partilor.
Efectele deciziei administrative pot fi anihilate, suspendate, incetinite sau accelerate, prin politica statului, modificarea cadrului legal sau a activitatii si structurii administratiei. Un factor care contribuie la blocarea dinamicii deciziei administrative il constituie spiritul rutinier. Lipsa initiativei, absenta operativitatii pot paraliza o decizie administrativa. Elemente care la prima vedere par minore (lipsa echipamentelor moderne de calcul sau a personalului de executie) pot prejudicia eficienta si dinamica deciziei.
Eficienta unei decizii administrative se bazeaza pe prevederea si calcularea efectelor pe care le genereaza si care pot fi directe si indirecte.
Efectele directe. Din momentul in care a fost adoptata decizia, dreptul administrativ pune capat deliberarilor si clarifica problemele prin rezolvarea lor in practica. Pentru unii, decizia adoptata reprezinta confirmarea punctului lor de vedere. Pentru altii ea inlatura anumite incertitudini si indoieli. Indiferent de situatie, decizia este obligatorie, chiar si pentru cei care o considera gresita.
Nu este suficienta unirea celor doua elemente, intelegerea si vointa, pentru ca decizia sa produca efecte. Mai este necesar, ca cei care adopta decizia sa fie convinsi ca aceasta corespunde si satisface cerintele vietii sociale. O decizie administrativa cuprinde elemente omogene si eterogene. Excesul celor din urma, dauneaza echilibrului si stabilitatii deciziilor. Alte decizii nu produc efectele asteptate, fiindca prin continutul lor descurajeaza actiunea.
Deciziile eronat concepute au efecte slabe si nu par aplicabile. Este de preferat sa se atinga un obiectiv mai modest, decat sa se esueze spre unul irealizabil. In alte cazuri, deciziile nu se aplica, pentru ca intre timp, ele nu mai corespund realitatilor sociale, devenind inutile.
Efectele indirecte. Acestea privesc pe functionarii care decid, autoritatile publice si administratiile. Ele reflecta raspunderea asumata de cei care au luat o anumita decizie. In calitate de autori, ei vor apara decizia respectiva, cautand sa-i asigure eficienta pentru ca aceasta sa produca toate efectele.
Decizia administrativa produce efecte indirecte si asupra autoritatilor publice superioare: Parlamentul, Guvernul. Ea clarifica uneori scopurile politice si , la un nivel superior, conceptiile cu privire la interesul general. Un alt efect indirect rezida in limitarea posibilitatilor de a recurge, in mod repetat, la decizii de acelasi gen. In acest domeniu este inutila o varietate de instrumente care sa reflecte dinamica vietii sociale.
Efectul indirect asupra institutiilor publice consta in consolidarea, modificarea sau chiar desfiintarea unora dintre ele.
Incidenta asupra populatiei, depinde de modul in care aceasta a participat la procesul decizional. De gradul participarii cetatenilor la activitatea administratiei statului, depinde atitudinea de adeziune, colaborare, rolul lor activ sau pasiv fata de decizia administrativa.
Efectele unei decizii administrative sunt influentate de modul de executie a acesteia, deoarece se ridica problema organizarii rationale si eficiente a resurselor materiale, umane si financiare. Pentru executarea corespunzatoare a deciziilor, s-au formulat unele recomandari si anume:
separarea indeplinirii unei decizii, de celelalte actiuni ale admi-nistratiei; orice executare urmeaza sa se integreze in structura de ansamblu a administratiei;
- o buna executare depinde de experienta si cunostintele in materie ale functionarilor publici;
- executarea operativa a deciziei, deoarece orice intarziere poate avea efecte daunatoare, dupa cum si graba aduce prejudicii;
- executarea este mai facila, atunci cand decizia se integreaza in cadrul traditional al activitatilor administrative sau poate fi mai dificila daca impune inovatii in materie. In primul caz, ceea ce influenteaza executia, este rutina functionarilor, iar in cel de-al doilea caz, lipsa lor de curaj.
Executia unei decizii se impleteste cu activitatea de control, care verifica atat derularea procesului decizional, cat mai ales, rezultatele obtinute. Controlul furnizeaza informatii necesare in elaborarea deciziilor viitoare si, in fond, marcheaza dinamica deciziei administrative.
