|
|
|
Metode si principii ale stiintei administratiei
1. Metodele de cercetare in stiinta administratiei
1. Concepte si metode de cercetare aplicate in administratia publica
2. Metode de organizare utilizate in sfera administratiei publice
2. Principii ale stiintei administratiei
1. Pricipii generale
2. Principii speciale
1. Concepte si metode de cercetare aplicate
in administratia publica
Metoda sau metodologia inseamna un mod organizat, sistematizat de gandire si activitate si implica o directie susceptibila de a fi definita si urmata cu regularitate in operatiunile mintale. Metodologia, in general, reflecta complexitatea vietii sociale pe care omul cauta sa o cunoasca mai bine, iar continutul sau este independent de obiectul cercetarii. Ansamblul metodologic se afla intr-o continua evolutie, pe masura amplificarii domeniului de investigare si de cunoastere. Metodologia este unitara, si urmareste un obiectiv dublu: cunoasterea si actiunea.
Alaturi de metodologia cunoasterii exista o metodologie a actiunii. In aceasta conceptie, metodologia constituie folosirea coerenta a diferitelor mijloace, in vederea obtinerii unui rezultat. Prin prisma acestui continut dual, metodologia se gaseste implicata in actiunea dinamica si contribuie la cercetarea eficientei. Finalitatea sa consta in a contribui la o mai buna cu-noastere pentru a actiona mai bine.
Metodologia cunoasterii in administratia consta dintr-un ansamblu de mijloace si proceduri utile, pentru a studia si intelege faptul si fenomenul administrativ. A aplica metodologia cunoasterii la obiectul de cercetare alcatuit de administratie, inseamna a constitui un sistem coerent de investi-gare, care asigura posibilitatea de a percepe si intelege realitatea administrativa din oricare domeniu.
A percepe, a sesiza cu ajutorul gandirii, obiectul administratiei inseamna delimitarea domeniului de investigare si descoperirea elementelor sale constitutive. Metodologia cunoasterii faciliteaza intelegerea realitatii administrative si implicit definirea obiectului cercetat.
Insasi notiunea de metoda in administratia publica apare ca rezultatul unui proces de teoretizare si generalizare. Temeiul generalizarii il constituie activitatea specifica domeniului administrativ, referitoare la rezolvarea problemelor concrete. Din punct de vedere metodologic, in administratia publica se pot distinge metode de cercetare a administratiei si metode de organizare a acesteia. In demersul sau, cercetatorul care studiaza administratia publica trebuie sa aiba in vedere doua probleme:
1. delimitarea domeniului de studiu;
2. stabilirea tehnicilor de investigare pe care le va utiliza.
In privinta delimitarii domeniului de cercetare, studiile consacrate administratiei pot fi impartite in doua categorii si anume: partiale si globale.
In cadrul studiilor partiale intra monografiile de diferite tipuri care abordeaza: un serviciu, un grup de servicii sau o directie administrativa, un corp de functionari publici, administratia urbana sau cea rurala, administratia locala, etc.
In categoria studiilor globale (de ansamblu)se includ lucrari cu caracter general, tratandu-se in mod sistematic, ansamblul problemelor administratiei.
La randul lor tehnicile de investigare in administratie ca stiinta sociala, sunt similare celor intalnite la stiintele umaniste. Dintre asemenea tehnici si metode, cele mai importante sunt:
cercetarea documentara, care se bazeaza pe studierea unor documente administrative, precum statistici, acte normative, organigrame, ce permit o vedere clara si o intelegere rapida a unui serviciu administrativ. Analiza acestor elemente de studiu se poate face, atat dupa o metoda de interpretare clasica (in care intra interpretarea sociologica sau psihologica), cat si dupa metoda cantitativa, care permite formularea unor reguli sau principii;
cercetarea directa, care poate fi extinsa atunci cand vizeaza un organ administrativ al statului, studiat prin sistemul esantionului reprezentativ. De asemenea, se poate utiliza cercetarea directa intensiva care presupune convorbiri cu functionarii publici;
utilizarea chestionarelor si anchetelor. Aceasta metoda consta in formularea unei serii de intrebari concrete, lipsite de echivoc (pentru a nu genera interpretari diferite) si colectarea raspunsurilor de la persoane reprezentative din colectivitatea interogata. Ancheta se concretizeaza intr-un chestionar statistic si priveste situatii care nu se pot exprima in unitati de masura, iar aprecierea rezultatelor trebuie sa rezulte doar din prelucrarea materialului adunat.
Culegerea de informatii prin metoda chestionarii pe teren, se deosebeste de anchete prin faptul ca raspunsurile definitive la un anumit grup de intrebari nu mai sunt formulate direct de persoanele intrebate, ci de persoana care chestioneaza.
metoda cazurilor, care este specifica administratiei publice si se utilizeaza cu precadere in SUA si Franta. Cazurile concrete se pot referi, fie la o problema generala (elaborarea unei lucrari sau a unui plan de urbanism), fie la o problema speciala (revocarea unui functionar). Cazul poate fi studiat si dezbatut intr-o institutie universitara sau intr-un organism insarcinat cu formarea si perfectionarea functionarilor. Studiul permite, fie descoperirea unor solutii de imbunatatire a organizarii administrative, fie formularea de propuneri privind remedierea deficientelor si identificarea tendintelor generale;
metoda statistica de cercetare a faptelor, se caracterizeaza prin studierea cantitatii fenomenelor. Ea se utilizeaza acolo unde fenomenele pot fi apreciate cantitativ, iar valoarea metodei este determinata de comensurabilitatea cifrelor care permite determinarea proportiilor dintre fenomenele, in prealabil, evaluate.
2. Metode de organizare utilizate in sfera administratiei publice
In plan organizatoric, in metodologia de cercetare in administratia publica ca si a celei private se pot distinge doua faze:
a) stabilirea obiectivelor ce urmeaza a fi indeplinite, care se cuprind intr-un plan de activitate al institutiei respective;
b) realizarea activitatilor corespunzatoare acestui plan, prin actiunea functiei de control din procesul de administrare.
Intocmirea unui plan de activitate este indispensabila in orice institutie administrativa. Continutul planului trebuie sa fie in concordanta cu obiectivele de indeplinit si resursele disponibile. Planul se intocmeste pentru a stabili o ierarhie a obiectivelor si a coordona activitatea in interiorul unei institutii, in vederea atingerii unui scop comun. Desi se bazeaza pe folosirea la maximum a posibilitatilor existente, alcatuirea planului trebuie sa tina seama si de necesitatea constituirii unei rezerve. Experienta a demonstrat ca intocmirea de planuri, fara conceperea de rezerve, duce la aparitia unor deficiente la nivelul compartimentelor functionale, care pot paraliza intreaga activitate a institutiei.
Este de dorit ca planul sa fie complet, iar fiecare actiune sa aiba un termen precis de realizare, precum si resursele necesare.
In vederea realizarii obiectivelor prevazute in planul de activitate al institutiei administrative, se utilizeaza anumite metode de organizare, care contribuie, totodata, la sporirea eficientei activitatii in acest sector. Asemenea metode sunt:
1. Metoda utilizarii de formulare adecvate activitatii institutiilor din administratie. In acest fel, se asigura organului administrativ numai datele strict necesare pentru rezolvarea problemei respective si se realizeaza solutionarea simpla si rapida a cererilor. Folosirea formularelor tipizate este rationala si se impune, deoarece evita repetarea aceluiasi text si nu incarca activitatea administratiei cu examinarea unor date inutile. Utilizandu-se asemenea imprimate, se completeaza numai datele minime, pentru a reflecta in documentul administrativ, ce urmeaza a fi emis, particularitatile individuale ale cazului (numele si domiciliul solicitantului etc.).
In ansamblu, extinderea folosirii formularelor in administratia publica amplifica eficienta acestei activitati si imbunatateste raporturile dintre ea si colectivitatile umane. In viitor, pe masura introducerii tehnicii de calcul moderne in administratia publica, se impune intrebuintarea unor chestionare si formulare cu un continut standardizat.
Pe de alta parte, folosirea de formulare cu un continut neadecvat sau situatii pe care acestea nu le prevad, nu mai este rationala. Astfel, formularul poate sa devina un instrument eronat de lucru, deoarece el estompeaza particularitatile cazului concret. De asemenea, nerespectarea unor limite rationale, in utilizarea imprimatelor duce la instrainarea de problemele cetateanului si la pericolul unei activitati mecanice care nu tine seama de situatia reala, la irosirea resurselor umane.
2. Metoda colectarii datelor necesare pentru solutionarea cererilor. Activitatea de rezolvare a unei cereri coincide cu circuitul lucrarii respective intre compartimentele administrative de specialitate, care se cere a fi conceput pe baze rationale. Prin circuitul rational al unei lucrari se intelege utilizarea unei metode adecvate prin care sa se asigure obtinerea tuturor datelor necesare unei solutionari concrete, cu un consum minim de efort si de timp, atat pentru administratie cat si pentru solicitant.
In statul de drept, timpul cetateanului este la fel de pretios ca acela al functionarului public, urmarindu-se folosirea rationala a tuturor resurselor umane ale societatii. In acest scop, in administratia publica se pot utiliza doua modalitati de organizare a circuitului lucrarilor. In una dintre acestea, solicitantul care isi inregistreaza cererea este obligat sa anexeze documentele necesare rezolvarii cazului sau. In cealalta, solicitantul depune numai cererea, iar documentele necesare solutionarii sunt colectate de catre lucratorii din administratie.
Asadar, in prima metoda, solicitantul este cel care pregateste dosarul, prezentand documentele necesare, astfel incat institutia publica sa poata solutiona cazul pe baza actelor anexate, (aproape) fara nici un fel de investigatii suplimentare. Desi metoda pare comoda si simpla pentru ambele parti, ea genereaza si incoveniente. Astfel, cu exceptia actelor de stare civila care trebuie procurate de solicitant, de obicei, rezolvarea problemei necesita colaborarea mai multor organe administrative diferite.
De exemplu, pentru a se elibera o autorizatie de constructie a unui imobil, este necesar un aviz de la serviciul arhitecturii asupra proiectului, de la organele sanitare, de la ROMTELECOM, ELECTRICA, DISTRIGAZ, etc. asupra respectarii diferitelor cerinte. Or, daca obligatia de a colecta toate avizele revine solicitantului, el pierde mult timp, deoarece fiecare institutie analizeaza de la inceput cazul, inainte de a-si da avizul. Normal ar fi ca, problema sa fie analizata prin colaborare si numai cu privire la aspectele tehnice, particulare, necesare la completarea dosarului respectiv.
De multe ori, din considerente de supraasigurare, i se cer solicitantului multe acte inutile, de exemplu o serie de adeverinte care confirma datele deja existente in actele dosarului.
Ca urmare, apare rationala doar cea de-a doua varianta, a rezolvarii din oficiu de catre organul administrativ. In acest caz, solicitantul supune cererea spre solutionare institutiei publice competente, anexand un minimum de documente. De exemplu, la cererea pentru obtinerea unei autorizatii de constructie, se anexeaza planul acesteia, iar toate documentele utile rezolvarii ei, sunt colectate de institutia administrativa care ia decizia finala. Pentru aceasta, strangerea documentelor nu reprezinta un volum prea mare de activitate.
In practica, cererea solicitantului si documentele personale se trimit spre avizare tuturor organelor interesate si printr-o simpla rezolutie, pe aceasta cerere, se acorda avizul necesar. Astfel, se realizeaza economii materiale si de timp, deoarece analiza proiectului se face in ansamblu, complet si pe loc, atunci cand institutia publica intocmeste un referat sau acorda avizul sau de specialitate.
Realizarea unui circuit rational al lucrarilor se fundamenteaza pe studierea unor probleme de organizare si tehnica administrativa. In acest scop, este necesar sa se defineasca etapele solutionarii lucrarilor, care sunt:
intrarea lucrarii, care reprezinta momentul in care o institutie administrativa primeste o problema spre rezolvare. Dupa primire, lucrarea trebuie imediat si neconditionat inregistrata, prin atribuirea unui numar de ordine de catre compartimentul competent al institutiei respective;
solutionarea lucrarii, care ia forme concrete adecvate problemei de rezolvat si are loc pe durata de timp dintre intrarea lucrarii si transmiterea deciziei administrative catre persoana interesata.
Lungimea acestui interval de timp este influentata de:
a) numarul locurilor de oprire ale lucrarii, prin trecerea acesteia de la un functionar la altul;
b) timpul de asteptare, adica perioada in care documentatia completa este studiata in vederea adoptarii deciziei;
c) durata etapei operative de luare a deciziei, respectiv intervalul in care functionarul competent examineaza piesele dosarului si gandeste asupra variantelor posibile de solutionare si ia decizia.
Fundamentarea rationala a acestor etape se presupune respectarea unor conditii, si anume:
diminuarea locurilor de oprire a lucrarilor, eliminarea stationarilor inutile;
renuntarea la colectarea unor date inutile, de la alte compar-timente specializate; un loc de oprire nejustificata tergiverseaza solutionarea problemei si consuma timpul functionarilor cu lectura si gandirea asupra unei lucrari a carei rezolvare nu este de competenta lor.
diminuarea timpului de asteptare prin atribuirea dreptului de decizie chiar functionarului care a studiat efectiv lucrarea, urmand ca in cazuri complexe sa ceara sprijinul sefului sau direct.
Metoda repartizarii functionarilor si lucrarilor in institutia administrativa. Activitatea unei institutii administrative este condusa de seful acesteia, care raspunde de organizarea ei rationala si eficienta. Este eronata practica prin care seful urmeaza sa rezolve cat mai multe lucrari; el solutioneaza numai pe acelea care nu pot fi repartizate spre solutionare altor functionari.
Unii functionari lucreaza direct cu publicul, la ghisee, altii sunt implicati in pregatirea deciziilor administrative. In practica se constata o tendinta de a se repartiza un numar prea mare de functionari in comparti-mentele care lucreaza, fie direct cu seful institutiei, fie la pregatirea deciziilor. Astfel, este afectata calitatea activitatii desfasurate cu publicul, prin aparitia unei aglomerari de solicitanti care isi pierd timpul asteptand sa ajunga la ghiseu.
Desfasurarea in conditii normale a activitatii este determinata de modul de organizare si nu de excesul de personal. In limite rationale, durata stabilita pentru primirea solicitantilor poate sa fie mica, iar in restul timpului de lucru, trebuie sa se creeze conditii ca functionarul sa nu fie intrerupt de public. In practica, adesea aceste proceduri de organizare nu sunt respectate. Astfel, in timpul de primire al solicitantilor, seful compartimentului sau al institutiei convoaca vreo sedinta cu personalul, cheama un functionar pentru anumite consultatii sau pleaca din institutie, in loc sa acorde audiente.
De aceea, la repartizarea lucrarilor in institutiile administrative trebuie sa se aiba in vedere necesitatea de a asigura servirea directa si continua a solicitantilor. Este considerata judicioasa o structura administrativa care permite ca, in conditii normale de activitate, conducatorul sa dispuna de o anumita rezerva, pe care o poate folosi in cazuri de necesitate.
4. Metoda consfatuirilor. Aceasta metoda reprezinta, modalitati de coordonare a activitatii, si de popularizare, sau clarificare a anumitor probleme administrative.
Consfatuirile consuma o mare parte din timpul de lucru, mai ales al functionarilor de conducere. Uneori, conducatorii nu mai au timp pentru a transmite subordonatilor recomandarile facute la asemenea intruniri; or, functionarii necunoscand acele recomandari, isi declina competenta privind rezolvarea problemelor. Lucrarile asteapta sa fie rezolvate de conducatorul institutiei, in timp ce acesta participa la alte consfatuiri, ceea ce inseamna ca activitatea lui nu este bine organizata.
Numarul consfatuirilor trebuie sa fie rational. In limitele rationale, ele se dovedesc a fi utile in activitatea administratiei, facilitand realizarea unui acord rapid intre cei implicati. Consfatuirile simplifica rezolvarea problemelor si faciliteaza colaborarea organelor administrative si, ca urmare, rolul lor se amplifica. Ele dau rezultate eficiente daca sunt pregatite si organizate temeinic, cu un scop precis si clar stabilit.
2.2. Principii ale stiintei administratiei
In stiinta administratiei si in activitatea din administratia publica sunt utilizate, atat principii cu un caracter general, aplicabile in toate domeniile de activitate administrativa, cat si principii specifice, anumitor activitati din acest domeniu, precum: organizarea; conducerea si aplicarea metodelor.
Principiile generale folosite in stiinta administratiei sunt:
1) administratia publica se afla in serviciul omului;
2) administratia publica se subordoneaza interesului general (public);
3) adaptarea administratiei trebuie sa se adapteze la mediul in care-si desfasoara activitatea;
4) cunoasterea cerintelor sociale actuale si prevederea celor viitoare;
5) respectarea normelor de drept in infaptuirea administratiei publice;
6) asigurarea profesionalizarii functiunii publice;
7) cresterea eficientei administratiei prin imbunatatirea permanenta a activitatii si structurii administrative.
Primul principiu este cel mai important si constituie cheia de bolta a activitatii administratiei publice. Pornind de la faptul ca, misiunea adminis-tratiei este de servire a persoanei umane si ca atare toate resursele si metodele administratiei sunt subordonate acestui scop, acest prim principiu nici nu mai trebuie demonstrat.
El este insa fundamental, pentru ca activitatea administratiei se sprijina pe moralitate, etica si respect fata de om. Aceste precizari sunt legiferate si in Constitutia tarii noastre din 1991, chiar in primul articol; astfel Romania este considerata "stat de drept, democrat si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane si dreptatea, reprezinta valori supreme si sunt garantate."
Realizarea dreptatii inseamna judecata dupa lege, dupa constiinta si morala crestina. Uneori, o lege poate fi eronata sau nedreapta si atunci, realizarea dreptatii constituie un imperativ fundamentat pe principii constitutionale, superioare legii respective. In acest mod, apare distinctie intre dreptate si legalitate.
Aplicarea aceluiasi principiu necesita solutionarea unor probleme diverse si genereaza totodata nevoia de a raspunde la intrebari, cum sunt:
daca activitatea administratiei dintr-o tara sau alta se sprijina intotdeauna pe acest principiu;
care metode si tehnici administrative corespund cel mai bine conceptiei democratice;
cetateanul poate fi convins de obligatiile pe care le are in comunitate, prin metode de constrangere sau dimpotriva, constientizeaza singur acest lucru;
Principiul la care ne-am referit mai este necesar si pentru a evita transformarea administratiei intr-o institutie aflata in slujba ei insasi, care ar deveni un sistem inchis si cu o structura tot mai incarcata, fiind excesiv de birocratizata. Functionarul public nu se afla in slujba statului, ci a cetateanului si acesta este un laitmotiv al activitatii cotidiene pe care o desfasoara si careia trebuie sa-i descopere profunda semnificatie.
Al doilea principiu reprezinta o consecinta fireasca si se interconditioneaza cu primul principiu. Daca administratia are ca obiectiv servi-rea omului, fara indoiala ca trebuie sa serveasca pe toti membrii colectivitatii respective. In acest mod, este acoperit interesul public.
Desigur ca, la scara societatii, primeaza interesele comune ale membrilor colectivitatii; interesul general are mai mare importanta decat interesul unui singur om. Ca atare, in activitatea administratiei publice trebuie sa se respecte aceasta prioritate; mai mult, administratia este obligata sa satisfaca interesele generale, apararea societatii si a ordinii publice, mer-gand pana la a sacrifica interesele individuale.
Privilegierea cerintelor generale, de catre administratie, nu diminueaza importanta primului principiu; tocmai faptul de a fi in slujba omului impune administratiei publice sa dea prioritate satisfacerii cerintelor sociale; altfel ar fi periclitata insasi existenta umana.
Cel de-al treilea principiu presupune ca, in vederea indeplinirii obiectivelor sale, administratia sa se adapteze in mod continuu mediului in care evolueaza. Astfel, se creeaza posibilitatea ca aparatul ei administrativ sa fie pregatit, in orice moment, pentru a face fata circumstantelor aflate in continua transformare. Acest principiu este perceput si ca o obligatie a administratiei publice de a acoperi cu resursele disponibile necesitatile mereu crescande ale vietii sociale.
Totodata, aplicarea principiului respectiv asigura concretizarea in practica prin administratia publica a sarcinilor incredintate de puterea politica.
In aplicarea principiului al patrulea, de cunoastere a cerintelor sociale actuale si de previziune a celor viitoare, administratia trebuie sa fie organizata temeinic, pentru a raspunde exigentelor cetatenilor. Este necesara cunoasterea profunda a cerintelor fiecarei colectivitati. Pe baza studierii datelor statistice si a altor metode de cercetare, administratia va cauta sa prevada care sunt domeniile in care se inregistreaza mutatii mari, unde, cerintele vor creste mai mult, pentru orientarea adecvata si intensificarea eforturilor sale.
Potrivit principiului al cincilea, intreaga activitate din administratia publica, functionarea aparatului institutional trebuie sa se realizeze intr-un cadru legal, conform cu prevederile actelor normative in vigoare. Prin aplicarea acestui principiu se creeaza in administratie premise pentru o activitate rationala si eficienta, in interesului cetateanului si al societatii. Dimpotriva, nerespectarea acestui principiu face ca activitatea din admi-nistratie sa fie irationala si neeficienta, sau mai grav, devine posibil ca actele emise sa nu aiba caracter legal, urmand a fi anulate de insasi institutia publica emitenta.
In concluzie, nu se poate invoca preocuparea de a asigura realizarea eficientei, pentru a justifica o ilegalitate.
In concordanta cu principiul al saselea, aplicarea cu succes a principiilor anterioare, necesita o pregatire corespunzatoare a personalului institutiilor administrative. Acest aspect este deosebit de important, deoarece nivelul calitativ profesional al functionarilor determina calitatea actului administrativ. In acest context, prezinta o importanta majora, adoptarea si aplicarea in practica a unui Statut al functionarilor publici, in care sa fie reglementate drepturile si obligatiile acestora, inclusiv asigurarea conditiilor de remunerare a acestora, corespunzator functiei indeplinite si de manifestare a deontologiei profesionale.
Conform celui de-al saptelea principiu, cercetarile intreprinse in administratia publica urmaresc imbunatatirea continua a activitatii si structurii acesteia. Mersul ascendent al societatii impune pentru stiinta administratiei publice elaborarea unor noi solutii, adaptate mereu realitatilor economice si sociale. In acelasi timp, toate obiectivele administratiei publice nu pot fi concepute si materializate decat in conditii de eficienta si rationalitate. De aceea, stiinta administratiei a fost caracterizata si ca o stiinta a principiilor rationale ale administratiei, iar administratia publica este privita si ca "stiinta eficientei administrative", deoarece eficienta apare ca un deziderat, fundamental ce vizeaza indeplinirea sarcinilor cu rezultate pozitive maxime, dar cu un consum minim de resurse.
Pe langa principii generale, exista si principii specifice ale stiintei administratiei, care se aplica numai in anumite segmente de activitate, cum sunt organizarea, conducerea, metodologia utilizata. Aceste principii cu caracter special sunt:
1. organizarea unitara;
2. autonomia de organizare;
3. conducerea unitara;
4. participarea functionarilor la conducerea institutiilor;
5. comunicarea directa dintre sef si functionari;
6. recunoasterea meritelor ce revin functionarilor;
7. simplificarea activitatii si structurii administratiei
1. Diversitatea formelor in activitatea de organizare a determinat cerinta elaborarii unei conceptii de organizare unitara in acest domeniu. Utilitatea acestui principiu decurge din faptul ca evita tendintele divergente care pot aparea in domeniul organizarii, datorita numarului mare de institutii publice. O organizare diversa, cu structuri diferite de la un aparat administrativ la altul, creeaza disfunctionalitati in planul conducerii, coordonarii si controlului. De aceea, nu se recomanda o organizare perfecta, din punct de vedere teoretic, la nivelul unei institutii administrative, (care ar contraveni functionarii ansamblului), deoarece rezultatul activitatii tuturor institutiilor publice este mult mai important decat o performanta singulara.
Acest principiu are aplicabilitate pe plan national, deoarece administratia locala de specialitate este subordonata administratiei centrale, iar aceasta, la randul sau, este subordonata Guvernului.
2. In concordanta cu principiul anterior, actioneaza al doilea principiu in activitatea administrativa, si anume, autonomia de organizare. Conceptul de autonomie se explica prin insusirea structurilor sociale de a fi autoreglabile.
Administratia publica reprezinta un subsistem al societatii, iar institutiile publice sunt ansambluri concrete, capabile sa solutioneze problemele legate de activitatea si structura lor.
De aceea, institutiilor administrative beneficiaza de autonomie relativa si sunt capabile sa se autoregleze. Aceasta inseamna ca ele au posibilitatea sa se adapteze la sarcinile care le revin, sa caute solutii pentru rezolvarea fiecarui caz in parte, sa-si realizeze singure scopul. Autonomia de organizare urmeaza a se manifesta, insa, intr-un cadru legal, cu respectarea normelor juridice si reprezinta ceea ce se numeste puterea de apreciere sau puterea discretionara a administratiei.
In lipsa autonomiei, institutiile publice nu ar putea fi rational organizate, deoarece pentru functionarea lor ar fi necesar un numar prea mare de instructiuni detaliate. Respectarea acestui principiu face ca instructiunile care se refera la institutiile administratiei sa stimuleze caracteristica lor de autoreglare; in caz contrar, s-ar majora in mod nejustificat cheltuielile aparatului administrativ.
Principiul conducerii unitare se afla in concordanta cu cel al organizarii unitare si reprezinta o cerinta obligatorie in orice conditii si la toate nivelurile activitatii sociale.
O conducere realizata pe baze stiintifice asigura o unitate ferma, atat in planul gandirii, cat si in cel al actiunii. Dar aceasta unitate nu este incompatibila cu un schimb liber de pareri, in cadrul caruia pot sa apara si puncte de vedere diferite. Astfel, in faza de elaborare a deciziilor, trebuie asigurate conditii pentru dezbaterea complexa a problemelor si realizarea unei largi confruntari de opinii, in scopul fundamentarii cat mai temeinice a solutiilor. Insa, odata ce s-a ajuns la o concluzie si s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toti, chiar si pentru cei care au avut alta parere.
Realizarea conducerii unitare in administratia centrala este compatibila cu asigurarea autonomiei locale in unitatile teritorial-administrative, care trebuie sa satisfaca cerintele colectivitatilor locale, dar sa nu contravina principiului unitatii.
In practica, pentru realizarea acestui principiu este necesar ca fiecare sef al unei institutii publice sa stabileasca o directie unitara de actiune, de la care sa nu admita abateri. In acest sens, se impune respectarea regulii ca orice functionar sa depinda ierarhic de un singur sef si sa nu primeasca, in acelasi timp, dispozitii de la mai multi sefi.
4. Participarea functionarilor la activitatea de conducere presupune consultarea sistematica a acestora asupra stabilirii sarcinilor care le revin, intrucat de efortul lor depind in ultima instanta, realizarile in plan administrativ. Astfel, orice conducator eficient trebuie, nu numai sa incurajeze functionarii in initiativele lor, dar sa le acorde anumite raspunderi in planul conducerii, in limita competentelor pe care le au. Pentru a crea un climat de colaborare, conducatorul cere, ori de cate ori are posibilitatea, sugestii si propuneri de la subalterni. Aceasta metoda are efecte psihologice semnificative, daca functionarii care participa la elaborarea programului sau a deciziilor respective le considera ca fiind ale lor si, in consecinta asuma raspunderea pentru indeplinirea acestora. Se porneste, deci, de la premisa ca, interesul pentru deciziile proprii este mai mare decat fata de ale celorlalti. A da colaboratorilor sentimentul ca ei si-au stabilit propria lor sarcina, este metoda cea mai potrivita de a obtine de la ei rezultate superioare.
Aplicarea acestui principiu necesita respectarea anumitor reguli, dintre care mentionam:
dupa elaborarea unei decizii, ultimul cuvant trebuie sa-l aiba seful institutiei/compartimentului, care urmeaza sa-si asume direct raspunderea;
colaboratorii trebuie moderati, pentru a nu aduce puncte de vedere partiale care sa prejudicieze viziunea unitara realizata si pentru a elimina gradul de influenta asupra celorlalti functionari.
daca colectivul de functionari nu poate aduce o contributie reala la luarea deciziei, este inutil sa i se ceara parerea, mai ales, in anumite probleme care-i depasesc competenta;
este recomandabil ca, ori de cate ori se ia o decizie la care unii functionari au avut un rol deosebit, sa se mentioneze numele si contributia lor. In acest mod se incurajeaza spiritul de colaborare cu efecte favorabile pentru viitor, ca si spiritul de solidaritate pentru actiunile efectuate in comun.
5. Functionarii publici isi imbunatatesc rezultatele, daca sunt bine si la timp informati de catre superiorii lor. Daca seful ascunde fata de functionari conditiile in care se infaptuieste misiunea institutiei in ansamblu, dificultatile aparute sau rezultatele obtinute in fiecare etapa, colectivul de functionari este lipsit de informatiile necesare pentru realizarea in conditii de eficienta a activitatii sale.
Functionarii care nu sunt tinuti la curent cu activitatea institutiei, se considera diminuati in valoarea lor profesionala, lipsiti de increderea si respectul pe care le merita. Comunicarea confera substanta, atat actiunilor realizate, cat si colaborarii dintre conducere si functionari. Conducatorul care considera ca-si sporeste puterea, pastrand anumite secrete fata de colaboratorii sai directi, greseste si astfel scade eficienta activitatilor respective.
Se apreciaza ca cea mai judicioasa metoda de comunicare a sefului consta in a se adresa direct functionarilor pentru a-i cunoaste, a-i intelege, a-i cointeresa si a-i integra creator in structura functionala a institutiei publice.
Cunoasterea subordonatilor nu se poate obtine numai prin mijloace obiective, dar nici prin mijloace pur personale, care diminueaza autoritatea si obiectivitatea sefului.
"Este de preferat ca seful sa nu se amestece in problemele prea intime sau particulare ale colaboratorilor, chiar daca cunoscandu-le, obtine informatii mai precise. Atunci cand este necesar sa se obtina si unele date despre viata particulara a subalternilor, ele trebuie reduse la strictul necesar si urmeaza a fi bine verificate. Utilizarea lor nu are justificare decat in interesul functionarilor sau al activitatii institutiei. Daca informatiile detinute au un caracter confidential sau pot aduce prejudicii celui in cauza prin difuzarea lor, discretia devine obligatorie; ea tine de secretul profesional si de moralitatea sefului".
6. Una din modalitatile cele mai simple, dar eficiente de a stimula functionarii si a le imbunatati activitatea, consta in a-i aprecia si a-i premia. Aprecierea trebuie sa fie meritata si sincera. Daca recompensa se acorda pe nedrept, ea il demobilizeaza pe cel care beneficiaza de ea, intrucat acesta nu mai depune nici un efort pentru a-si depasi valoarea. In acelasi timp, ea are rezultate negative si pentru ceilalti functionari, deoarece in loc sa-i stimuleze spre o activitate merituoasa, ii incita la actiuni de captare a bunavointei sefului.
Pe de alta parte, pentru a eficientiza activitatea institutiei, un conducator trebuie sa aplice sanctiuni functionarilor nedisciplinati sau care au gresit. O conduita corecta din partea sefului contribuie la satisfacerea interesului reciproc al institutiei si functionarilor.
In practica, conducatorul institutiei publice obtine de la functionari rezultate superioare, in masura in care el manifesta interes si pentru realizarea aspiratiilor personale ale acestora. Ar constitui o eroare daca s-ar considera ca toti functionarii dintr-o institutie servesc scopurile acesteia; unii dintre functionari nu colaboreaza, decat in masura in care isi ating si scopurile proprii.
Insa, un conducator eficient urmeaza sa utilizeze aspiratiile personale ale functionarilor, pentru realizarea scopurilor institutiei, satisfacand in acelasi timp si interesele celor in cauza.
7. Principiul simplificarii activitatii si structurii administratiei se opune supradimensionarii aparatului de stat, functionarii unor structuri paralele cu atributii similare, birocratiei inutile, solutiilor complicate si formularisticii voluminoase. Toate acestea au efecte daunatoare si costuri nejustificate. Simplificarea administratiei, implicit a aparatului administrativ de stat, trebuie sa se faca in mod rational, in concordanta cu cerintele reale ale bunei functionari a institutiilor publice.
In acest sens, se disting doua directii principale de actiune:
o simplificare interna, realizata din interiorul organelor si institutiilor publice si care se refera la activitatea si structura acestora. Astfel, se elimina formele de activitate si actiunile inutile, precum si structurile nerationale;
o simplificare externa care se refera la activitatea si structura exterioara a administratiei publice si se efectueaza la nivelul ministerelor si celorlalte organe centrale si locale. In acest mod, se elimina activitatile paralele, inutile si compartimentele intermediare a caror existenta nu se justifica.
Literatura europeana de specialitate retine si alte principii specifice administratiei, care pot avea fie efect de activare (principii proactive), fie de restrangere (principii de restrictionare) a activitatii acestui sector.
Aceste principii caracterizeaza sectorul public si arata prin ce se diferentiaza o organizatie publica de una privata. Sunt doua grupe de principii - principii restrictive si principiile de actiune (proactive).
I. Principiile restrictive (de restrictionare) sunt: legalitatea, egalitatea, obiectivitatea si continuitatea.
Aceste principii se caracterizeaza prin obligativitatea indeplinirii lor de catre puterile publice, iar in caz contrar, cetateanul poate formula o plangere la tribunal. Se intalnesc in textele Constitutiei intr-o forma explicita si au un caracter reactiv.
1. Principiul legalitatii presupune ca prestarea serviciilor trebuie sa se realizeze in conformitate cu norma aplicabila (legea) si cu supunerea fata de principiile dreptului, atat in administratia publica cat si in cea privata.
2. Egalitatea urmareste promovarea echitatii cu privire la accesul la serviciile publice, atat din punct de vedere geografic, cat si din cel al diferitelor categorii de utilizatori (ex: scrisorile trebuie sa ajunga in orice colt al tarii, timbrul costand la fel).
Obiectivitatea are in vedere ca serviciile sa fie prestate cu impartialitate, justitie si interes general.
4. Pe baza principiului continuitatii, prestarea serviciilor trebuie sa se realizeze (tinand cont de specificul fiecarui sector) de o maniera permanenta, regulata si neintrerupta (ex: posta trebuie sa functioneze permanent, politia trebuie sa protejeze cetatenii mereu etc.).
II. Principiile proactive - pot aparea in textele constitutionale, dar nu sunt exigibile in fata tribunalelor. Aceste principii demonstreaza dorinta prestarii serviciului in conditiile cele mai bune, din partea organizatiei.
Fata de principiile reactive, aceste principii propun ca administratia sa intampine evenimentele, sa caute o solutie la probleme chiar inainte ca acestea sa apara, sa conteze pe ajutorul cetatenilor sai.
1. Transparenta - cu exceptia serviciilor secrete ale statului - trebuie sa dea posibilitatea cetatenilor si utilizatorilor sa participe la asigurarea unei functionari corecte a activitatii, sa dispuna de informatie, ca baza de dialog intre administratie si cetatean. De asemenea, transparenta trebuie sa serveasca drept instrument de control a administratiei publice din partea cetatenilor. Acest principiu nu opereaza in sectorul privat.
2. Participarea statueaza conceptia potrivit careia, cetateanul este in acelasi timp "utilizator si proprietar" al serviciilor publice private, in calitatea sa de contribuabil. Rezulta astfel ca, participarea sa este garantata pentru ca serviciul sa fie prestat corect, chiar prin implicarea cetateanului in colaborare cu unitatea prestatoare.
Responsabilitatea se refera la masura in care organizatia publica se face responsabila de prestarea serviciului (in fata Parlamentului dar si in fata cetatenilor). Este responsabilitatea statului in fata societatii civile, nu numai pentru serviciile pe care el le presteaza dar, in general, si pentru bunastarea generala pe care o realizeaza prin intermediul altor participanti implicati in crearea avutiei nationale.
4. Economia, eficienta, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orienteaza spre acelasi scop si anume, o utilizare mai buna a banilor contribuabililor. Astfel, prin economie, sectorul public trebuie sa aplice reguli de austeritate pentru a se reduce cheltuiala publica la cat mai mult posibil. Acest principiu se relationeaza direct cu principiul eficientei, conform caruia obiectivele publice trebuie sa se obtina cu cel mai mic numar de resurse posibile. Eficacitatea se refera, in exclusivitate la indeplinirea obiectivelor in conditii corespunzatoare bazate, fie pe maximizarea efectelor, fie pe minimizarea eforturilor.
