|
|
|
O definitie clara a functiei publice a fost data inca din 1904 de prof. P. Negulescu in Tratatul de drept administrativ. In 1923 s-a adoptat primul Statut al functionarilor publici ca urmare a principiilor stabilite prin Constitutia din 1923.
In acelasi an a fost adoptat Regulamentul Legii statutului functionarilor publici care stabileste regimul juridic al acestora, functia, gradul, postul, clasa, cum se face numirea, pregatirea profesionala, ierarhia administrativa, dreptul disciplinar, dreptul la pensie etc. Primul Cod al functionarilor publici a fost adoptat in 1940.
Pana in 1949 au exitat o serie de modificari dupa care legea a fost abrogata pe fondul preocuparilor pentru un prim Cod al Muncii.
In perioada 1949-1989, dar si cativa ani dupa revolutie, adoptarea unui nou Statut al functionarilor publici s-a lasat asteptata, cu toate ca doctrina a sesizat necesitatea acestuia. Aceasta lacuna a fost inlaturata prin Legea nr. 188/1999, privind Statutul functionarilor publici.
Sistemul functiei publice din Romania prezinta aceleasi probleme ca si sistemele functiei publice din tarile aflate in procesul de aderare.
Conform estimarilor Comisiei Europene, unele dintre disfunctionalitatile sistemului functiei publice din Romania se datoreaza cadrului general administrativ. Administratia nu va functiona bine, oricat de profesionist ar fi corpul functionarilor publici, daca practica institutionalizata si cadrul legal, care guverneaza deciziile administratiei, nu sunt suficient de coerente.
O definitie standard a serviciului public si a functionarilor publici nu exista la nivel european. In unele state ale Uniunii Europene majoritatea angajatilor publici au statut de functionari publici. De exemplu, in Belgia sunt considerati functionari agentii de la caile ferate. In alte state europene, doar o parte din angajatii guvernamentali au statutul de functionari publici. De exemplu, in Germania, exista o distinctie clara intre functionarii publici, care sunt acei angajati detinand autoritate publica sau puteri de stat (aproximativ 40% din numarul angajatilor in sectorul public) si ceilalti angajati in sectorul public, supusi legislatiei muncii si conventiilor colective specifice.
In Romania, in prezent exista mai multe acte normative care reglementeaza regimul juridic aplicabil personalului din administratia publica.
Conform Statutului functionarilor publici, functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala, iar functionarul public, persoana numita intr-o functie publica.
De asemenea, legea precizeaza categoriile de functionari publici care pot beneficia de statute speciale. Acestia sunt functionari publici care isi desfasoara activitatea in:
structurile de specialitate ale Parlamentului Romaniei;
structurile de specialitate ale Administratiei Prezidentiale;
structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ;
serviciile diplomatice si consulare;
autoritatea vamala;
politia si alte structuri ale Ministerului de Interne;
alte servicii publice stabilite prin lege.
Agentia Nationala a Functionarilor Publici gestioneaza numai functionarii publici carora li se aplica Legea nr. 188/1999, inclusiv functionarii publici din cadrul Administratiei Prezidentiale, Autoritatii Nationale a Vamilor si Garzii Financiare. Desi acestia reprezinta o pondere redusa in numarul personalului bugetar, se apreciaza ca pot fi considerati nucleul responsabil cu implementarea aquis-ului comunitar si a politicilor europene.
In prezent nici o structura nu centralizeaza informatiile privind totalitatea salariatilor din sectorul public, informatii absolut necesare pentru definirea coordonatelor managementului resurselor umane din administratia publica. In acest context, o strategie globala privind managementul resurselor umane din sectorul public trebuie bine definita, astfel ca sa se poata realiza managementul functiei publice si al functionarilor publici.
Alaturi de abordarea din perspectiva dreptului administrativ, literatura de specialitate propune si o abordare a functiei publice si functionarului public din perspectiva managementului public. Armenia Androniceanu, in lucrarea Noutati in managementul public, sustine ca “managementul public determina statutul si structura functiei publice si a functionarul public ca angajat al institutiei publice, performanta acesteia fiind direct determinata de angajati, care devin responsabili, ca manageri si executanti, de rezultatele obtinute”. Astfel se explica de ce implicarea altor categorii de reprezentanti de functii din sfera politicului limiteaza exercitarea functiilor publice si poate determina instabilitate, discontinuitate si dificultate in stabilirea sarcinilor, competentelor si responsabilitatilor pentru modul in care institutiile publice indeplinesc in conditii de eficienta misiunea social-administrativa pentru care au fost constituite si functioneaza.
Obiectivul principal in domeniul reformei functiei publice este asigurarea unui serviciu public profesionist, responsabil si impartial, bazat pe merit. Aceasta se realizeaza prin:
imbunatatirea sistemului de recrutare a functionarilor publici;
stabilirea drepturilor si indatoririlor functionarilor publici, crearea cadrului legislativ;
imbunatatirea sistemului de salarizare a functionarilor publici;
stabilirea obiectivelor in domeniul pregatirii profesionale, corelatia acesteia cu evaluarea performantelor profesionale ale functionarilor publici.
Obiectivele specifice pe termen mediu in acest domeniu, cu impact direct asupra managementului functiei publice si a functionarilor publici, sunt:
introducerea managementului performantei si dezvoltarea unui serviciu public orientat spre cetatean;
dezvoltarea capacitatii institutionale a Agentiei de a elabora, implementa, monitoriza si coordona aplicarea politicilor privind managementul resurselor umane in sistemul functiei publice;
dezvoltarea capacitatii de planificare a resurselor umane prin crearea sistemului informational integrat;
crearea si implementarea unui sistem de evaluare a posturilor si a unui sistem de salarizare a functionarilor publici motivant, simplu si transparent care sa reflecte importanta activitatii depuse, sa permita atragerea de functionari competenti si sa poata fi sustinut financiar;
crearea si implementarea unui sistem de recrutare si promovare in functia publica bazat pe merit;
stabilirea de standarde de performanta si de conduita pentru functionarii publici;
identificarea necesitatilor de instruire, pregatire si perfectionare a functionarilor publici in vederea eficientizarii activitatii autoritatilor si institutiilor publice;
imbunatatirea comunicarii dintre autoritatile si institutiile publice si beneficiarii serviciilor furnizate de acestea.
Rezultatele activitatii desfasurate intr-o instututie sau o autoritate publica sunt conditionate intr-o tot mai mare masura de modul in care managerii publici gestioneaza, pregatesc si dezvolta competenta profesionalismul si creativitatea functionarilor publici.
Donald W. Mayers, in lucrarea Human Resources Management, Principles and Practice, aprecia ca „dezvoltarea resurselor umane reprezinta procesul de pregatire a angajatilor in vederea maximizarii performantelor si satisfactiei acestora in cadrul organizatiei”.
Managementul public in general si cel specializat pe domeniul resurselor umane au competente si responsabilitati generale si specifice pentru fundamentarea strategiilor si politicilor in acest domeniu. Procesul implica o atentie deosebita acordata fiecarei activitati, respectiv recrutarea, selectia, evaluarea, motivarea, pregatirea, perfectionarea pregatirii, urmarirea carierei functionarilor publici.
Prin recrutarea functionarilor publici se intelege identificarea si atragerea personalului calificat pentru ocuparea posturilor si/sau functiilor vacante.
Ca actiune presupune pe de o parte departajarea candidatilor, iar pe de alta parte alegerea celor mai capabili candidati pentru a corespunde cerintelor posturilor si functiilor publice existente in structura organizatorica.
Selectia functionarilor publici consta intr-un ansamblu de procese de identificare si analiza a calitatii si a pregatirii profesionale a candidatilor, in scopul numirii pe posturi si/sau functii vacante a acestora.
Hotararea Guvernului Romaniei nr. 452/2000 reglementeaza organizarea si desfasurarea examenului de atestare pe post a functionarilor publici care ocupa functii de conducere in cadrul autoritatisor si institutiilor publice, iar prin Hotarirea Guvernului Romaniei nr. 1209 din 14 octombrie 2003, se stabileste modul de organizare si dezvoltare a carierei functionarilor publici.
Se apreciaza faptul ca noul Statut al functionarilor publici stabileste principiul conform caruia mecanismele recrutare si selectie trebuie sa se intemeieze pe competitie deschisa, transparenta, competenta profesionala si sanse egale, dar este de subliniat necesitatea respectarii cadrului legislativ in domeniu.
Raportul de tara privind Romania pe anul 2003 elaborat de Comisia Europeana recunoaste si exprima clar aprecierea pentru progresele legislative in domeniul functiei publice, in ceea ce priveste sistemul de recrutare si conditiile necesare formarii si dezvoltarii profesionale a functionarilor publici prin intrarea in vigoare a Legii nr.161/2003, privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, dar surprinde „progrese limitate” in domeniul salarizarii functionarilor publici si evidentiaza carentele sistemului de salarizare, considerat a fi „inconsistent, discretionar si lipsit de transparenta”.
Sistemul actual de salarizare are o serie de deficiente cu implicatii negative, principalele probleme fiind:
nivelul de salarizare scazut pentru functionarii publici;
diferentele salariale;
lipsa unui mijloc consistent de sustinere a profesionalizarii corpului functionarilor publici, de combatere si eliminare a fenomenului coruptiei;
lipsa corelarii dintre nivelul salariului si nivelul atributiilor si responsabilitatilor;
fluctuatia de personal in cadrul institutiilor administratiei publice, precum si intre administratia publica si sectorul privat.
Intocmirea unui program eficient de pregatire profesionala presupune cunoasterea activitatii si a realizarilor celor care isi desfasoara activitatea in domeniul respectiv.
Obiectivele pot sa vizeze institutia in totalitatea ei, un domeniu functional sau un compartiment. Pot constitui obiective pentru pregatirea profesionala: perfectionarea capacitatii de rezolvare a problemelor, executarea unor lucrari specifice, imbunatatirea capacitatii de comunicare etc.
Obiectivele ne dau o imagine asupra orientarii generale a institutiei in functie de scopul urmarit. Este necesar ca obiectivele sa se concretizeze in actiuni specifice. In caz contrar risca sa ramana in stadiu de deziderate si bune intentii. Daca dorintele se concretizeaza prin obiective, atunci prioritatile pot fi apreciate in mod corect dupa un sistem de evaluare clar. Resursele vor putea fi alocate cu eficienta, iar responsabilitatile se pot stabili cu destula claritate. Astfel, fiecare functionar public cu functie de conducere sau doar de executie va putea fi apreciat dupa rezultatele obtinute.
Importanta care se acorda diferitelor obiective difera de la o institutie la alta. O institutie are nu numai responsabilitati economice, ci si responsabilitati sociale. Trecerea pe un plan secund sau chiar neglijarea responsabilitatilor sociale va avea efecte indirecte asupra performantelor economice. Aceasta se va concretiza in scaderea motivatiei si loialitatii functionarilor proprii si in degradarea imaginii institutiei. Intotdeauna se cauta sa se realizeze un echilibru continuu intre obiectivele economice si cele sociale.
Formularea obiectivelor ce trebuie indeplinite trebuie sa intruneasca cateva conditii minime:
sa fie formulate in mod explicit;
sa fie posibil de grupat in seturi de prioritati;
sa constituie baza pentru actiunile de management si pentru decizii;
sa serveasca drept standarde pentru aprecierea rezultatelor.
Astfel formulate, obiectivele institutiei constituie obiectivele pregatirii profesionale si se va putea face evaluarea performantelor profesionale.
Evaluarea performantelor reprezinta un proces de stabilire a modului si a masurii in care functionarii publici isi indeplinesc responsabilitatile ce le revin in raport cu postul ocupat. Acest procedeu mai este numit si clasificarea sau evaluarea rezultatelor.
Evaluarea trebuie privita ca fiind o operatiune de analizare periodica a muncii depuse de colaboratori in scopul discutarii progreselor inregistrate si a masurilor necesare a fi luate in viitor.
De multe ori, din cauza mentalitatii depasite de realitate, evaluarea se efectueaza in conditii dificile, deoarece se pune accent pe vechime si nu pe performante. In asemenea cazuri evaluarea devine o sursa de nemultumiri.
Evaluarea performantelor este dependenta de istoria organizatiei si de sistemul sau de valori. Un sistem de apreciere care se detaseaza de ceea ce membrii organizatiei considera ca ar fi normal risca sa genereze adversitate, neintelegeri si o puternica rezistenta din partea personalului. Un salariat excelent, inovativ, poate fi inacceptabil intr-o organizatie traditionala, in care „adevarul” si „competenta” se recunosc in functie de pozitia ierarhica.
Daca nivelul salariului este determinat de alti factori decat performanta, atunci evaluarea isi pierde ratiunea, transformandu-se intr-o activitate pur formala.
