|
|
|
Bugetul public trebuie sa reflecte in mod real veniturile posibil de realizat si cheltuielile perioadei la care se refera.
El este construit tinand seama de o serie de principii, a caror importanta difera de la o tara la alta, in functie de gradul de dezvoltare a economiei, de implicarea statului in plan economico-social, de traditiile social-culturale etc.
1. Anualitatea bugetului se refera, pe de o parte, la perioada de timp pentru care se intocmeste si se aproba bugetul si, pe de alta parte, la perioada de timp in care se incaseaza veniturile si se efectueaza cheltuielile.
De regula, bugetul este elaborat si aprobat pentru o perioada de un an. Anul bugetar poate sa coincida sau nu cu anul calendaristic. Astfel:
in Romania, Franta, Germania, Austria, Belgia, Olanda etc., anul bugetar coincide cu anul calendaristic;
1 aprilie - 31 martie, in Marea Britanie, Canada, Japonia, Israel etc.;
1 iulie - 30 iunie, in Suedia, Australia, Egipt etc.;
1 octombrie - 30 septembrie, in SUA, Thailanda.
Datorita faptului ca executia prevederilor din buget, atat la venituri, cat si la cheltuieli, nu se incheie, intotdeauna, la data expirarii anului bugetar, datorita, mai ales, programelor de investitii, care necesita aprobari pe perioade mai mari de timp - aceasta neconcordanta se solutioneaza, in practica, in doua variante:
a) sistemul de gestiune, care consta in inchiderea automata a bugetului la data expirarii anului bugetar, veniturile neincasate si cheltuielile neefectuate, urmand sa fie inscrise in contul anului bugetar urmator (asa cum se intampla si la noi in tara);acest sistem nu evidentiaza distinct eforturile si preocuparile unui an bugetar;
Sistemul de gestiune interzice reportul creditelor bugetare de la un exercitiu la altul.
b) sistemul de exercitiu, care prevede o perioada de 3-6 luni dupa expirarea anului bugetar pana la incheierea contului de exercitiu bugetar, timp in care este permisa incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor. Aceasta perioada, denumita "de exercitiu bugetar", poate fi prelungita pana la 15-18 luni. Desi se elimina dezavantajul primei variante, are neajunsul ca, pe aceasta perioada de prelungire, se deruleaza, in paralel, operatiuni implicate de doua bugete anuale distincte.
2. Universalitatea este principiul potrivit caruia veniturile si cheltuielile publice trebuie sa fie inscrise in buget in sumele lor totale sau brute, fara omisiuni si fara compensari reciproce.
Scopul urmarit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicand compensarea intre cheltuieli si venituri proprii.
Deci, bugetul este elaborat sub forma "bruta", fara a permite inscrierea soldului unor pozitii de venituri sau cheltuieli ca urmare a compensarii dintre ele.
Practica dovedeste ca sunt si exceptii de la acest principiu, deoarece veniturile si cheltuielile unor institutii publice sunt inscrise numai cu soldul rezultat din compensarea lor. Ca exemplu mentionam:
varsamintele catre bugetul de stat si subventiile primite de la acesta, in relatiile dintre bugetele locale si bugetul statului;
veniturile de la intreprinderile publice sau subventiile catre acestea etc.
3. Unitatea bugetara impune existenta unui document unic in care se inscriu veniturile si cheltuielile publice exprimate in sumele lor totale. Acest fapt permite cunoasterea surselor de formare a veniturilor si a directiilor de utilizare a fondurilor publice si, de asemenea, permite compararea veniturilor cu cheltuielile, echilibrul dintre aceste doua parti ale bugetului, excedentul sau deficitul bugetar, luandu-se, pe aceasta baza, masurile adecvate cu privire la oportunitatea unor cheltuieli.
In practica, nici acest principiu nu este intru totul respectat deoarece, in afara bugetului de stat se intocmesc urmatoarele categorii de bugete:
a) Bugete anexa, care sunt distincte de bugetul general al statului, votate separat de Parlament, cuprinzand veniturile si cheltuielile unor institutii publice si ale unor intreprinderi industriale proprietate de stat si care nu au in mod obligatoriu personalitate juridica.
Bugetele anexa sunt corelate cu bugetul general al statului, prin aceea ca soldul lor figureaza in bugetul de stat, la venituri sau la cheltuieli, dupa cum soldul este pozitiv sau negativ.
b) Bugetele extraordinare se intocmesc in situatii de exceptie: calamitati naturale, criza economica, razboi etc. Bugetele extraordinare se intocmesc si pentru evidentierea cheltuielilor de investitii civile, finantate din imprumuturi contractate de stat. In unele cazuri se intocmesc bugete extraordinare pentru a masca existenta deficitului bugetar sau pentru a scoate unele venituri si cheltuieli de sub controlul Parlamentului. Ele contravin principiilor contabilitatii nationale, motiv pentru care guvernele au renuntat la ele;
c) Bugetele autonome sunt elaborate de institutii publice din sfera administratiei sau de servicii publice care dispun de personalitate juridica din domeniul social, financiar, cultural si de educatie (universitati, spitale, centre culturale etc.).
Acestea dispun de autonomie bugetara, in sensul ca-si dirijeaza singure cheltuielile, dar resursele lor proprii, nefiind suficiente pentru acoperirea cheltuielilor, nu dispun si de autonomie financiara. Pentru echilibrare, aceste entitati beneficiaza de subventii sau transferuri de la bugetul de stat.
d) Conturile speciale de trezorerie evidentiaza incasari ce nu reprezinta un venit propriu-zis pentru bugetul de stat si plati care nu au caracter definitiv.
Se pot deschide conturi speciale de trezorerie pentru diverse operatiuni, cum ar fi:
1) evidentierea sumelor de bani depuse drept garantie de functionarii publici care gestioneaza bani si alte valori materiale;
2) reflectarea in contabilitate a avansurilor acordate de stat unor intreprinderi particulare si care urmeaza a fi decontate pe masura livrarii bunurilor comandate de stat;
3) achizitionarea la preturi avantajoase a unor bunuri necesare statului, in cantitati ce depasesc nevoile anuale de consum si care urmeaza a fi, apoi decontate din resurse bugetare ale anilor urmatori etc.
e) Legea rectificativa a bugetului si modalitatile de repartizare a creditelor bugetare aprobate constituie, de asemenea, exceptii de la principiul unitatii bugetare. In situatiile in care pe parcursul exercitiului bugetar nu se incaseaza veniturile previzionate sau intervin cheltuieli cu caracter exceptional, se procedeaza la o redimensionare a resurselor si a cheltuielilor publice printr-o lege rectificativa a bugetului.
4. Echilibrul bugetar este principiul conform caruia cheltuielile publice ale statului trebuiesc acoperite din venituri ordinare ale fiecarui an bugetar. Anualitatea si echilibrul bugetului sunt indisolubil legate, avand drept rezultat echilibrul anual al bugetului, considerat drept "principiul de aur al gestiunii bugetare."
Echilibrul bugetar se refera atat la intocmirea unor bugete balansate (venituri ordinare = cheltuieli totale), cat si la pastrarea echilibrului in perioada de executie a bugetului.
Teza clasica a echilibrului bugetar n-a insemnat altceva decat transpunerea in domeniul finantelor publice a principiului elementar al finantelor private, conform caruia un particular nu poate cheltui mai mult decat are sau decat incaseaza.
In acest cadru, deficitul bugetar era privit ca un fenomen deosebit de grav, reprezentand un pericol pentru aparitia inflatiei si a bancrutei statului. In schimb, excedentul bugetar era considerat un semn al bunei gospodariri a finantelor publice.
Dupa primul razboi mondial teza echilibrului bugetar pierde teren, pe fondul noilor realitati economice, facandu-si loc teza deficitului sistematic, care a fost formulata de Wiliam Beveridge, sub influenta ideilor lui Keynes.
Potrivit acestei teorii, deficitul bugetar nu provoaca nici un rau in economie, ci are un efect benefic asupra acesteia, intrucat statele fac unele cheltuieli suplimentare de care beneficiaza natiunile, economiile nationale, agentii economici si cetatenii [22;113]. Prin suplimentarea cheltuielilor bugetare in economie se injecteaza o putere de cumparare suplimentara, care este folosita fie pentru acoperirea cheltuielilor curente de functionare, fie pentru investitii, reprezentand un mijloc de resorbire a somajului si de stimulare a economiei.
Totusi, efectele in plan economic ale deficitului bugetar sunt multiple, si anume:
1) existenta deficitului bugetar majoreaza datoria publica, crescand in viitor serviciul acesteia, respectiv rambursarile, dobanzile, comisioanele exigibile in fiecare an pentru stingerea datoriei publice interne si externe. Aceasta din urma inseamna, in final, scurgerea de bogatie nationala in strainatate. Acoperirea datoriei publice se face prin urmatoarele cai:
cresterea cotelor de impozite sau introducerea de impozite noi;
emisiuni monetare;
contractarea de imprumuturi de pe piata interna sau externa.
2) deficitul bugetar contribuie, deci, la cresterea ratei dobanzii pe piata. Prin aceasta, deficitul se opune investitiilor private, incetinind astfel ritmul real al cresterii economice;
3) deficitul bugetar duce la inflatie, determinand scaderea puterii de cumparare a monedei nationale.
Teza deficitului sistematic a fost abandonata treptat, in perioada actuala propunandu-se renuntarea la echilibrarea anuala a bugetelor si trecerea la echilibrarea ciclica a bugetelor, prin intocmirea de bugete plurianuale. Tehnica bugetelor ciclice are drept scop realizarea echilibrului dintre veniturile si cheltuielile publice nu la nivelul unui an bugetar, ci prin intermediul unui buget plurianual, tinandu-se seama de variatiile veniturilor publice in timpul diferitelor faze ale unui ciclu economic, in care perioadele de prosperitate economica alterneaza cu perioadele de depresiune, de restrangere a activitatii economice.
In baza acestei teorii [24;579], realizarea echilibrului la nivelul unui ciclu economic ar fi posibila prin folosirea unor tehnici speciale, cum ar fi:
1) constituirea unui fond de rezerva bugetara pe seama incasarilor din impozite, in perioadele de prosperitate ale ciclului economic si folosirea lui pentru finantarea deficitului bugetar, in perioadele de depresiune economica;
2) constituirea unui fond de egalizare, in anii de depresiune prin intermediul imprumuturilor publice de natura "creditelor de anticipatie", care vor fi rambursate in perioadele de avant economic;
3) amortizarea alternativa a datoriei publice consta in masuri de majorare a impozitelor si obtinerea de resurse suplimentare ce pot fi folosite pentru amortizarea accelerata a datoriei publice contractata anterior.
5. Specializarea bugetara reprezinta principiul potrivit caruia veniturile bugetare trebuie sa fie inscrise in buget pe surse de provenienta, iar cheltuielile bugetare pe categorii de cheltuieli, denumite si credite bugetare. Prin credit bugetar se intelege suma limita, inscrisa in bugetul public si aprobata de puterea legiuitoare, pana la care se pot efectua plati in contul fiecarei cheltuieli publice.
Veniturile si cheltuielile trebuie sa fie inscrise in buget dupa o schema unitara. Gruparea veniturilor si cheltuielilor intr-o anumita ordine si pe baza unor criterii precis determinate poarta denumirea de clasificatie bugetara. Clasificatia bugetara trebuie sa fie astfel conceputa incat sa grupeze veniturile dupa provenienta, iar cheltuielile pe destinatia lor efectiva si in functie de continutul economic.
In practica bugetara, criteriile luate in considerare sunt de ordin administrativ, economic si functional.
Potrivit criteriului administrativ, veniturile si cheltuielile bugetului public sunt grupate dupa institutiile care le incaseaza sau le efectueaza.
Criteriile economice au in vedere natura si felul veniturilor, pe de o parte, precum si natura si destinatia cheltuielilor, pe de alta parte. De asemenea, cu ajutorul acestor criterii se face distinctia intre operatiunile curente si operatiunile de capital.
Criteriul functional porneste de la conceptia ca veniturile si cheltuielile bugetare sunt instrumente de realizare a politicii economico-financiare si sociale a guvernului. In acest scop, clasificatia bugetara functionala cuprinde parti, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe si articole. Aceasta clasificatie este obligatorie pentru toate organismele si institutiile publice (ministere si alte organe centrale ale administratiei publice, institutii publice centrale si locale).
Pe de o parte, clasificatia bugetara trebuie sa fie simpla, concisa si clara, pentru a putea fi inteleasa de cei chemati sa examineze bugetul, iar pe de alta parte, trebuie sa faca posibila analiza economica a veniturilor si a cheltuielilor bugetare.
6. Neafectarea veniturilor bugetare este un principiu complementar celui al universalitatii, in virtutea caruia veniturile prelevate la fondul bugetar trebuie sa se depersonalizeze si sa serveasca la acoperirea cheltuielilor publice privite in ansamblul lor. Aceasta inseamna ca nu este permisa folosirea unui anumit venit bugetar pentru finantarea unei anumite cheltuieli bugetare.
Prin aplicarea acestui principiu se urmareste evitarea cheltuirii cu orice pret a eventualelor fonduri disponibile, atunci cand sumele care ar proveni din veniturile cu afectatie speciala ar depasi necesitatile privind finantarea actiunii considerate. De asemenea, se are in vedere faptul ca nu trebuie sa se conditioneze efectuarea unei anumite cheltuieli de realizarea efectiva a unui anumit venit bugetar.
Cheltuielile publice se stabilesc pe baza nevoilor sociale identificate, in functie de utilitatea lor, de oportunitatea si eficienta acestora. Existenta resurselor financiare este o conditie generala a acoperirii cheltuielilor publice pe ansamblu. Majorarile de cheltuieli in cursul anului bugetar se pot efectua cu conditia ca initiatorii sa prevada si resursele necesare acoperirii acestora. In principiu, nu se poate realiza o concordanta deplina intre marimea unui venit si nivelul cheltuielilor ce urmeaza a fi finantate pe seama venitului special afectat.
In practica se inregistreaza frecvente abateri de la acest principiu, fapt determinat de nerespectarea altor principii, cum ar fi universalitatea si unitatea bugetara.
Astfel, pentru finantarea unor servicii ale statului sunt scoase in afara bugetului ordinar diverse venituri si cuprinderea lor in cadrul unor bugete extraordinare, anexa sau autonome. De asemenea, este cunoscuta practica afectarii unor venituri ordinare in scopul restituirii anumitor imprumuturi de stat.
7. Publicitatea bugetului presupune respectarea procedurii dezbaterii publice a proiectului bugetului public national in cadrul Parlamentului si al consiliilor locale, in cazul bugetelor locale, precum si a ducerea acestora la cunostinta cetatenilor. Dupa adoptarea de catre Parlament a legii bugetului public si promulgarea sa de catre Presedinte, aceasta lege se publica in Monitorul Oficial, dupa care devine obligatorie pentru a fi aplicata si respectata de toate persoanele fizice si juridice. Cu acest prilej, se da publicitatii si contul de incheiere a exercitiului bugetar pe anul anterior, care a fost aprobat, in prealabil, de catre Parlament. Pentru bugetele locale exista aceleasi cerinte, publicarea lor si a conturilor de incheiere realizandu-se in documente sau in publicatii oficiale ale consiliilor judetene si locale.
Publicitatea bugetului se impune ca necesitate si in contextul participarii fiecarei tari la relatiile economice, financiare si monetare internationale, in cadrul carora statele partenere solicita informatii cu privire la urmatoarele aspecte:
situatia finantelor publice;
evolutia veniturilor si a cheltuielilor bugetare;
starea de echilibru sau dezechilibru bugetar;
nivelul fiscalitatii;
evolutia serviciului datoriei publice.
Pe baza acestor date, cat si a altora (de natura economica, politica), se stabileste gradul de bonitate si de risc al tarii respective de catre organismele financiare internationale.
Exista puncte de vedere in literatura de specialitate, care sustin inca un principiu bugetar, alaturi de cele mentionate, si anume, principiul unitatii monetare, care decurge din faptul ca toate operatiunile bugetare derulate pe teritoriul tarii se efectueaza in moneda nationala.
