Justificarile pentru supervizarea de prudenta a intermediarilor financiari

Justificarile pentru supervizarea de prudenta a intermediarilor financiari.

Bancile si intermediarii financiari similari indeplinesc un rol distinct in functionarea egala a economiei. Actionand ca transformatoare de lichiditate ce intermediaza intre bancile lichide si nelichide, ele contribuie la alocarea eficienta a resurselor. Astfel ele impun si evalueaza riscul ceea ce intr-o piata eficienta ar optimiza, in principiu, balanta risc-profit. De asemenea ele asigura serviciile principale de transmitere a banilor, fara de care economiile moderne ar opera cu dificultate, aceste functii de baza ale sectorului bancar fiind de mult timp privite ca o justificare a reglementarilor care asigura pastrarea eficacitatii sistemului productiv. Desi spiritul multor legi recente care afecteaza bancile ( inclusiv masurile programului de piata mica) este sa reduca barierele de intrare pe piata, multe tari au intarit simultan controlul prudential al bancilor.

Motivatiile acestor controale prudentiale difera de la tara la tara, reflectand dezvoltarea istorica a practicii de reglementare si caracterul sistemelor lor financiare. In unele tari predomina detinerea publica a institutiilor financiare majore alte tari au sisteme financiare centralizate in care grupurile financiare majore au un rol conducator, in timp ce in altele sistemul este fragmentat fie regional, fie dupa tipul de serviciu. Felul in care sistemul financiar s-a dezvoltat in oricare tara este inevitabil legat de istoria, cultura si modelul ei evolutiv. Asa cum Chaury (1990) spune despre sistemul de reglementari american: "este bazat pe o colectie arhaica de legi si regulamente, formulate ca reactie la crizele financiare, economice si politice."

Admitand ca supervizarea prudentiala este un concept mai ingust decat reglementarea, el ia in considerare cazul unui rol intarit al unei agentii supranationale pentru supervizarea prudentiala in contextul (sistemul European al Bancilor Centrale).

1. Scopurile reglementarilor bancare.

In teorie, bancilor li se atribuie in mod normal 2 roluri:

In primul rand, ele ofera altor agenti economici asigurarea lichiditatilor si oportunitati de divizare a riscului. Cu alte cuvinte, bancile au un avantaj competitiv in asigurarea anumitor clase de servicii financiare. In al doilea rand, bancile sunt cai eficiente de a minimaliza costurile  stimulative care apar in contextul monitorizarii in medii de informatie asimetrica. In plus, bancile au un rol particular in asigurarea sistemelor de plati ceea ce inseamna ca ele sunt o parte critica a infrastructurii economice (asa cum argumenteaza Dewatrifient si Tirale 1992)

Intrucat se argumenteaza deseori ca o structura de piata competitiva furnizeaza ea insasi disciplina asociata cu reglementarea se pune intrebarea: trebuie bancile sa fie subiectul unei reglementari speciale? Exista un numar de aspecte ale activitatii bancare care o disting de celelalte sectoare si deci sunt in atentia reglementarilor. Intr-o recenzie facuta de OECD (1992) asupra reglementarii bancare au fost identificate 3 obiective-cheie:

1.     mentinerea stabilitatii sistemului financiar, in scopul de a preveni riscul unui colaps sistemic;

2.     protectia depunatorilor fata de riscul nerezonabili sau frauda.

Intinderea fraudei este legata de costurile monitorizarii, care rezulta din asimetria informatiei intre depunatori si directorii de banca intrucat numarul mare de detinatori dintr-o banca nu poate fi cu usurinta combinat pentru a obtine astfel de informatii;

3.     asigurand functionare eficienta a sistemului financiar, eficienta necesita proiectarea unui set de norme optimale de reglementare care sa minimalizeze costul reglementarii fara a impiedica realizarea obiectivelor acesteia. Operarea lina a neajunsurilor sistemelor de plati este un alt element important al functionarii eficiente a sistemului financiar.

Tabelul 1, extras din OECD (1992), insumeaza diferitele feluri de controale de reglementare asupra intermediarilor financiari in conformitate cu aceste 3 obiective. Aceste obiective nu sunt in mod necesar compatibile unul cu celalalt, dar pot fi complementare. Normele de solvabilitate dure sau cenzurarea candidatilor de perspectiva, de pilda, pot sa intareasca simultan stabilitatea sistemului si sa protejeze depunatorii, desi ele pot deteriora eficienta sistemului, inhiband competitia. Exista viziuni diferite. Acestea sunt reflectate, in parte in abordarile de reglementare ale diferitor tari, cu anumite concentrari aproape exclusive pe protectia impotriva colapsului sistemic, in timp ce altele favorizeaza protectia depunatorilor. In plus, scopurile prudentiale pot intra in conflict cu obiectivele competitiei in  diferite moduri, unele dintre ele inhiband fluxul liber serviciilor intre statele membre, flux pe care CE incearca sa-l realizeze prin completarea pietii interne.

Tipuri de reglementare financiara

Sursa : OECD Banci sub stres, 1992

Riscul sistemic poate fi definit ca pericolul pe care caderea unei banci initiale il va transmite altor banci din sistem. Aceasta se intampla daca banca respectiva devine datoriile altor banci ca bunuri, cu rezultatul ca ele, in schimb, suporta deteriorarea calitatii bunurilor  care ar putea precipita o crestere a retragerilor. Caderea unei banci poate, adeseori, sa induca o lipsa de incredere care afecteaza alti intermediari financiari, chiar daca ei nu sunt direct implicati. Un risc asociat este cel al contagiunii din interiorul unui conglomerat financiar, contagiune determinata de componenta conglomeratului care sufera pierderi ce submineaza viabilitatea grupului.

Alte 2 functii de reglementare mai pot fi retinute:

1.       In primul rand ea poate tinti sa contracareze consecintele adverse ale "caderilor de piata, cum ar fi concentrarea excesiva a puterii de piata (mai ales monopoluri sau carteluri) sau o lipsa a stimulentelor pentru mentinerea intereselor clientilor".

2.       In al doilea rand mecanismele de reglementare pot fi folosite ca instrumente pentru scopuri de management macro-economic sau pentru promovarea obiectivelor structurale. Desfasurarea politicii monetare, de pilda poate fi influentata de ratiile/fractiile capitalului care afecteaza expansiunea creditului, adeseori prin presiuni informationale asupra bancilor si mai rar prin schimbari statutare. Un exemplu de scopuri structurale este un tratament mai favorabil al segmentelor particulare de piata, cum au si instrumentele pentru case, in timp ce altele, cum sunt imprumuturile de consum, sunt limitate. Se poate argumenta ca si mai multe motive de hazard moral exista pentru controlorii insisi. Asemenea cazuri se manifesta acolo unde exista mai multi controlori si nici unul dintre ei nu doreste sa-si asume responsabilitatea pentru un anume esec. Un alt caz exista acolo unde un controlor, care ar putea fi invinuit de un esec, nu vrea sa inchida o banca si, prin urmare, o tine deschisa mai mult timp. Hazardul moral mai apare si ca o consecinta de reglementare in legatura cu schemele de asigurare a depozitului.

Exista, in aceeasi masura constrangeri ale reglementarii dintre care una critica este necesitatea invitarii distorsiunilor, ce discrimineaza entitatile financiare care sunt sau ar putea deveni competitori directi. Procedand astfel, ea trebuie sa permita latitudine pentru dezvoltarea de noi servicii si pentru evolutia ale metodelor livrarii serviciilor. Baltensperger (1993) argumenteaza doua tipuri de balante ce afecteaza interventiile din sectorul bancar:

intre asigurarea stabilitatii si increderii in sistemul financiar si  permiterea aplicarii disciplinelor de piata;

intre asigurarea stabilitatii si increderii in sistemul financiar si  incurajarea competitiei sanatoase in intermedierea financiara.

Un act de echilibrare intre exercitarea controlului si incurajarea jocului liber al pietelor este, in consecinta, cerut. Mai este important si sa constientizam distinctia intre "reglementare" care, asa cum observa Quinn (1993), inseamna numeroasele seturi de norme ce guverneaza operarea pieselor pentru servicii financiare, si "supervizarea prudentiala" care, in esenta, se refera la siguranta si soliditatea entitatilor financiare, concentrandu-se asupra solvabilitatii si aprobarii managementului.

2. Tipuri de reglementare

Exista puncte de vedere opuse despre cea mai buna structura a unui sistem de reglementare pentru industria bancara si instrumentele cele mai potrivite (Gowland, 1990). O abordare este de a privi reglementarea care o incercare de a stabili nivelul optim al riscului intampinat investitori (Selles 1991). Daca ea majoreaza riscul, impunand bancilor achizitionarea bunurilor cu riscuri mai mari, atunci se indeparteaza de obiectivul sau de a asigura stabilitatea. In practica, reglementarea bancara trebuie sa tina seama de natura pietei depozitului, de aversiunea relativa a bancilor fata de risc si de masura de risc potrivita.

O alternativa este facilitarea tipului de sistem pentru atingerea unor scopuri specifice. Astfel, printre prioritati pentru supervizare, exista  2 abordari generale. Pentru Belgia justificarea primara pentru supervizarea prudentiala este paza fata de riscul sistemic, in timp ce in Marea Britanica textele legilor subliniaza protectia depunatorilor. Dintr-o perspectiva practica, totusi, diferenta dintre cele doua nu este intotdeauna mare intrucat instrumentele folosite pentru atingerea acestor 2 clase de obiective tind sa fie foarte similare si este evident ca supervizorii bancari trebuie sa fie atenti la ambele scopuri atunci cand controleaza.

Un punct de vedere extrem este intelegerea reglementarii ca o distorsiune necesara a pietii si ca tocmai competitia trebuie sa fie pe primul loc. ( Riscul sistemic poate fi, in practica, evitat printr-o combinare a politicii monetare si folosirea interventiei LORL, ceea ce face reglementarea necesara. Reglementarea a constituit elementul principal de micsorare a stabilitatii sistemului bancar si a bancilor individuale in Marea Britanie.)

In CE exista diferente intre statele membre, atat in ceea ce priveste structurile institutionale, cat si scopurile supervizarii prudentiale. Astfel, Banca Centrala este cea care ia conducerea in Anglia, Olanda, Portugalia, Grecia, Spania, Irlanda si Italia, in timp ce o comisie bancara separata preia sarcinile principale de supervizare in Germania, Franta si Belgia. Totusi, in Franta si Germania, Banca Centrala joaca un rol important in exercitiul real al supervizarii. In Danemarca, supervizarea Bancilor este dusa la indeplinire de catre o agentie responsabila pentru toate serviciile financiare sub Ministerul de Finante in timp ce in Luxemburg Institutul Monetar Luxemburg nu este nici o adevarata banca centrala si nici o comisie bancara specializata.

Aceste structuri de supervizare au evoluat considerabil in ultima decada, cu o intarire generala a controalelor prudentiale. Exista dovada unei convergente in abordari favorizate de acordul si adaptarea standardelor internationale, cum ar fi normele pentru adecvarea capitalului, desi diferentele majore dintre metodele de supervizare raman. Acestea vizeaza subiecte cum ar fi: extinderea inspectiilor neprevazute si mai putin examinarea datelor statistice, rolul: auditorilor externi, autorizarea bancilor (intrarea pe piata si recursul la inchidere). Mai exista diferentele substantiale in schemele de asigurare a depozitului in legalizarea reglementarilor. Cu toate acestea, tendinta este catre o armonizare de fapt.

Desi supervizarea prudentiala este in principiu destul de diferita de politica monetara in sine, este inevitabil sa rezulte niste schimbari intre cele doua din moment ce multe dintre instrumentele folosite in obiectivele politicii monetare sunt afectate de cadrul reglementarii.

Principiul controlului de stat autohton este metoda adoptata in programul de piata mica in scopul de a deschide  piata pentru serviciile financiare. Baltensgerger si Dermine (1990), recenzand perspectiva pietei unice pentru serviciile financiare, argumenteaza ca, desi acest principiu al controlului de stat autohton are sens din perspectiva protectiei investitorului, el face tarile gazda mai vulnerabile la riscul sistemic. Contaminarea sistemica ar submina, financiar nu numai statul membru gazda (Paransh, 1988), dar ar fi de asteptat ca subminarea sa se raspandeasca rapid in tarile partenere intrucat bancile afectate au filiale sau afaceri in alte state membre. Asa in SUA, sistemul Rezervei Federale, in timp ce ofera imense puteri autoritatilor inferioare de reglementare, are capacitatea de a actiona la nivel federal, cand este cazul, pentru a impiedica o banca sa functioneze, desi, asa cum argumenteaza Khaurz ('90), sistemul american este decentralizat.

Baltensperger si Dermine(1990) prin urmare afirma ca scopul primar al reglementarii ar trebui sa fie prevenirea colapsului sistemic. Tot ei afirma ca in absenta unei autoritati supranationale, acest rol si-l poate asuma tara gazda. Aceasta sugereaza, ca desi filosofia controlului de stat autohton are sens din perspectiva obiectivelor competitiei in piata unica, ea are nevoie sa fie complementata prin implicarea statelor din CE pentru a fi sigur ca se da suficienta atentiei stabilitatii sistemice.

3. Intinderea supervizarii prudentiale

Desi Tratatul asupra UE separa institutiile de credit de asigurari in referirile sale foarte limitate la supervizarea prudentiala este discutabil daca aceasta separare poate fi mentinuta in practica.

Sumarul relevantei Legi a Comunitatii a lui Peara in 1992 care evidentiaza tendinta catre conglomerare financiara a determinat CE sa adopte Directiva 92/30/CEE asupra supervizarii consolidate. Directiva acopera participarea companiilor de holding financiar la institutiile de credit si al altor institutii financiare, folosind o mai larga definitie a "participarii" decat Directiva anterioara.

Problemele ridicate de conglomeratele financiare vizeaza nu numai coordonarea supervizarii pe orizontala (diferitele activitati financiare) si pe verticala (intre rangurile de guvernare) pe de o parte, ci si piata si riscurile de credit pe de alta parte. Integrarea financiara europeana poate, in principiu, sa adauge acestor riscuri probabilitatea ca entitatile financiare fundamentate si supervizate intr-un stat membru sa castige subsidiarii in alt stat membru si ca subsidiariile sa fie implicate in diverse activitati financiare.

Dale (1992) argumenteaza ca exista trei abordari posibil a fi adaptate cu privire la reglementarea activitatii bancare in securitati (actiuni) sau  prin implicare in securitati:

prohibitia activitatii non-bancare;

libertate deplina de implicare in multiplele activitati;

un regim de reglementare care segregheaza riscurile din diferite activitati;

Prima abordare impune o mai mare sarcina de intarire, este anti-completiva si penalizeaza intermediarii financiari reprezentandu-le sansa de a realiza economii de intindere. Dale evidentiaza ca granita dintre activitatea bancara si securitati devine din ce in ce mai vaga. In plus, expunerea la riscul securitatilor poate inca aparea imprumutand securitati clientilor. O separare stricta ar implica in mod logic reglementarea functionala, adica fara supraimbinare intre reglementatorii activitatii bancare, asigurarilor si securitatilor.

A doua optiune - abordarea bancii universale si ALLFINANZ- implica faptul ca riscul din oricare parte a afacerii va afecta in mod necesar alte parti ale conglomeratului financiar. Asta ar putea insemna activitatea bancara propriu-zisa, dar si implicarea in asigurari si securitati. In aceste circumstante, reglementatorul trebuie sa fie organizat pe linii institutionale, cu un reglementator unic, care sa opereze cu toate dimensiunile activitatii conglomeratului.

A 3-a optiune necesita formule de separare ale diferitelor activitati, cum ar fi incorporarea separata intre limitele unei structuri de holding ceea ce Dale numeste ziduri de foc (firewalls), care sunt necesare pentru a izola o parte a conglomeratului de alta. Acestea implica restrictii asupra tranzactiilor intra-grup, identitatii separate si, poate, conducere separata.

Finantarea zidurilor de foc poate fi dificil de impus; daca ramura privitoare la securitati sau cea cu privire la asigurari este confruntata cu un colaps datorat proastelor achizitii, este realist sa speram ca partea bancara nu va reactiona? Zidurile de foc pot, in orice caz, sa fie ineficiente intrucat problemele dintr-o parte a grupului pot conduce la necazuri in latura pasiva (datorii) a altor parti .

In general, argumentele se inclina spre balanta intre eficienta operationala (se presupune ca bancile universale au cea mai mare intinerea) si siguranta. Pe aceste criterii se pot intrevedea doua solutii posibile:

1.       aceasta ar ajuta sa se indeparteze riscul de cros-contaminare a bunurilor, dar ar putea afecta eficienta operationala, deci ar fi contrare obiectivelor competitiei;

2.       unele formule de depozite securizate, de exemplu bancile, ar putea fi autorizate sa faca orice afacere ar dori, dar depozitele lor ar trebui sa fie colateralizate cu bunuri cotate la bursa sub custodia unui al treilea grup, cu alte imprumuturi finantate prin pasive neasigurate. Asta ar ajuta sa se protejeze inima sistemul bancar, dar "problema-cheie" pentru reglementatorii bancari a fost intotdeauna finantarea imprumuturilor comerciale non-marcetabile (necotate la bursa sau greu vandabile) mai mult decat atat, separarea pasivelor asigurate si neasigurate ar putea conduce la destabilizarea fluxurilor pe timp de criza, anuland orice beneficii care ar putea spori prin limitarea riscurilor in inima activitatii bancare.

Concluzia cu privire la bancile implicate pe pietele de securitati ar fi urmatoarea; este dificil de evitat concluzia ca exista o problema aici-o solutie incearca sa obtina si siguranta si eficienta. nu o promite nici pe una nici pe cealalta si destul de posibil, realizeaza rea mai cea dintre lumile posibile combinand restrictii costisitoare cu un risc greu de detectat. Totusi, in practica solutia general adoptata de G 10 si supervizorii CE este de a exercita supervizarea pe o baza consolidata. Aceasta are meritul pragmatismului, desi acolo unde riscurile sunt raspandite prin toate jurisdictiile teritoriale este necesara macar o abordare internationala.

Observatii in concluzie

Consideratiile economice pun in lumina un numar de aspecte ale industriei bancare si financiare si potentiala lor dezvoltare din anii 90. Desi reglementarea si supervizarea prudentiala vor constitui tinta unor obiective multiple, identificarea celor mai critice dintre acestea este necesara pentru focalizarea  efortului de reglementare.

Pe masura ce sistemul financiar european devine mai complex si mai integrat, costurile economice si financiare ale unei potentiale crize bancare este probabil sa fie mai mari, intrucat intinderea contagiunii sistemice va fi mai mare. Acesta sugereaza ca accentul primar in reglementare si supervizare prudentiala ar trebui sa fie pus pe stabilitatea, siguranta si solidaritatea sistemului financiar european,

Principiile economice pot oferi unele indicatii despre felul cum se atribuie responsabilitatea in reglementarea si supervizarea sectorului financiar intr-un sistem monetar european integrat. Un prim principiu este sa evaluezi daca pierderile de reglementare ar avea sau nu efectele semnificativ raspandite de la un criteriu la altul. In supervizarea bancara, amenintarea unei situatii dificile a unui mic numar de banci creatoare de probleme, raspandite in statele membre, justifica o stare de supervizare capabila sa impiedice astfel de "externalitatii" sa devina prea costisitoare.

Un al 2-lea motiv pentru a prefera un rang de guvernare mai inalt, mai ales ca o consecinta a caderii BCS care parea sa sugereze ca acea coordonare a supervizarilor bancilor nationale complicase supervizarea, ar fi ca acolo unde institutia financiara in chestiune opereaza pe piete internationale are sens ca si supervizorul sa fie supranational.

Ratiunea pentru implicarea unui supervizor supranational (fie ECB insusi, sau o comisie bancara separata, similara celor fondate in Germania si Belgia), este ca exista avantaje in formula centralizata si in implementarea politicii de supervizare. Printre argumentele cheie in favoarea centralizarii exista:

Nevoia de viteza in actiune atunci cand obligatia de a consulta membrii unui colegiu de supervizori ar putea intarzia un raspuns.

Existenta externalitatii (cum sunt amenintarea intermediarilor financiari din afara statelor membre sau contagiunea din afara) dintr-o piata financiara integrala in continua crestere, care poate fi pe deplin apreciata doar intr-un mod centralizat.

Posibile goluri in informatiile accesibile autoritatii nationale de supervizare su un furnizor LOLR supranational.

Mai mult decat atat, daca riscurile sistemice sau riscurile fata de depunatori apar dincolo de teritoriul supervizorului, presiunea asupra reglementatorului sau supervizorului ar putea fi mai putin intensa. Desi separatia evidenta este intre alocarea responsabilitatii pentru ramurile straine tarii gazda, in timp ce subsidiariile straine sunt controlate de echivalentele tarii in care ele se afla, aceasta nu ar reflecta in mod necesar nici incidenta riscului si nici volumul activitatii intr-o jurisdictie oarecare.

Asigurarea stabilitatii este unul din rolurile FCB si ESCB si este logic ca ambele sa fie implicate in supervizarea prudentiala. Totusi intrucat supervizarea este o activitate extrem de specializata, in alocarea sarcinilor ar trebui sa primeze, probabil, consideratiile pragmatice si nu cele conceptuale. In consecinta, este probabil ca organismele  nationale de supervizare vor continua sa aiba avantaje in exercitiul eficiental continuu prudential.

Mai multe probleme pot aparea in reconcilierea scopurilor de stimulare a competitiei si de protectie a investitorilor acestea fiind, diferitele directive introduse pentru a completa piata unica cu intentia de a facilita intrarea pe piata, facand din entitatile financiare un subiect al contractului de stat autoritar. In timp ce ramane de vazut daca aceasta va deschide sau nu cu adevarat pietele asa cum se doreste, ramane deschisa intrebarea daca este necesara o reglementare separata acolo unde intermediarii se angajeaza in vanzari dincolo de granita. Rolul primar al autoritatilor supranationale de supraveghere care este paza impotriva riscului sistematic, rezulta stabilitatea economiei europene. Bancile care opereaza peste granita trebuie sa aiba capital mai mare pentru a face fata riscurilor mari care pot duce la contagiune transnationala. Totusi distinctia intre bancile cu afaceri interstatale si cele care opereaza pe piata unica poate fi greu de facut si conduc la ideea unei zone economice unice in care participantii trebuie identificati cu un "pasaport european".

4. Implicatiile UEM si formarea supervizarii ESCB

Structura pietelor financiare si stabilitatea sistemului financiar pot fi asigurate prin tranzitia la UEM si prin piata unica de servicii financiare. Integrarea centrala este felul in care se poate dezvolta sistemul bancar european sub UEM? Scopurile masurilor luate in 1992 care au afectat sistemele bancare, au fost sa elimine barierele intre cumpararea si vanzarea de servicii financiare dincolo de granitele CE.

Aceasta liberalizare este strans legata de convergenta acceptarii supravegherii in CE. O piata unica mai liberalizata ar putea fi compatibila cu o supraveghere mult mai stricta cu conditia ca aplicarea normelor sa fie transparenta si consistenta. Schimbarea serviciilor financiare este un punct critic deoarece ea poate impune cereri noi de la supervizari care la randul lor pot desemna schimbari in sistemul de reglementari. Alte schimbari pot aparea datorita competitiei intensive si rezulta ca sistemul de supervizare trebuie sa fie suficient de flexibil ca sa se adapteze.

In ce masura trebuie sa fie comun sistemul central in toate tarile?

Principiul CE este sa existe un set comun de norme care sa fie completat de reguli rationale. Rezulta ca, respectand principiul de subsidiaritate, statele membre vor avea rolul primar in supraveghere. Este greu de vazut cum un  sistem financiar unic poate functiona fara un grad de armonizare intre sistemele nationale.

Totusi aplicarea controlului este importanta si trebuie subliniata nevoia de constituire a controlului mai ales cand o banca este activa in afara tarii.

Este pertinent sa intrebam daca un sistem international ar avea sau nu cauze sa identifice un succes si sa previna o frauda. Pentru a evita un astfel de act e mai bine sa se puna accent pe persistenta controlului decat pe aranjamentele insele.