|
|
|
FINANTELE PUBLICE - INTRODUCERE SI PRECIZAREA NOTIUNILOR
In toate fazele de evolutie istorica, statul mobilizeaza la dispozitia sa o buna parte din avutia nationala, in scopul realizarii functiilor sale. In procesul mobilizarii, repartizarii si utilizarii fondurilor banesti ale statului se nasc relatii sociale de repartitie, avand ca factori - pe de o parte, statul, iar pe - de alta parte, diferitele categorii sociale. Relatiile sociale de natura economica si in expresie baneasca,
aparute cu prilejul valorificarii fondurilor banesti la dispozitia statului, sunt cunoscute ca relatii financiare sau finante publice.
Cu cercetarea acestor complexe relatii rezultate din aplicarea regulilor si operatiunilor privitoare la banul public se ocupa o disciplina stiintifica, individualizata din stiinta economica sub titulatura de finante publice, aflata in stranse raporturi cu numeroase alte stiinte axate pe cercetarea stiintifica - in general, si pe cercetarea social-istorica, politica si economica - in special.
Cuvinte cheie
finante publice
autoritate publica
venituri publice
cheltuieli publice
stat - societate
transfer de valoare
transfer de putere de cumparare
prelevari
Cuprins
1.1. ETIMOLOGIE SI DELIMITARI CONCEPTUALE
1.2. FUNDAMENTUL ECONOMIC AL FINANTELOR PUBLICE
1.3. FINANTELE PUBLICE STIINTA SI DISCIPLINA DE STUDIU
Elemente de istoriografie si doctrina financiara
1.1. ETIMOLOGIE SI DELIMITARI CONCEPTUALE
Potrivit unei definitii general acceptate, prin finante publice sunt desemnate acele relatii sociale-economice banesti menite sa constituie, sa repartizeze si sa gestioneze fondurile aflate la
dispozitia agentilor economici si a statului, in scopul realizarii principalelor atributii ale statului ca autoritate publica.
Etimologia termenului este mult mai veche, dateaza din antichitate, de la o serie de expresii in latina, "fiare, finis, financia pecuniaria", pentru sensurile de solutionare a unor diferendumuri legate de bani, de achitare a unei obligatii banesti la o scadenta fixata de autoritati, de plata propriuzisa
a unei sume de bani. In timpul imparatului Octavian August au fost infiintate "fiscus caesari", devenite ulterior administratia generala a impozitelor si taxelor din imperiu, avand structuri teritoriale adecvate si
conduse de catre demnitari anume insarcinati, numiti "fisci procurator".1 In Franta medievala circulau expresiile "finances" si "financiers", sau "hommes de finances" pentru a desemna gospodaria publica si arendasii de impozite ai regelui ca lucratori desemnati in administrarea patrimoniului
statului. Termenul englezesc "finance" insemna suportul financiar al unei afaceri, companii sau al unei persoane. Tot legata de bani a fost si expresia germana "Finantz" frecventa in
secolele XV- XVII, cand "Finantzer"era numita persoana care oficia camata sau alte forme de imprumuturi oneros remunerate la scadente stabilite.
Cu timpul, expresia finante s-a imbogatit in continut, acceptiunea sa a integrat toate relatiile si operatiunile banesti legate de constituirea si administrarea unor resurse financiare care sustin si finanteaza activitatea autoritatii publice in interesul general al colectivitatii. In vorbirea curenta notiunea de finante este frecvent identificata cu aceea de bani sau resurse in bani, indiferent de subiectul raporturilor de formare si circulatie sau de administrare a acestora. Dar nici specialistii in materie nu impartasesc opinii la unison asupra acestor relatii, considerandu-le un domeniu foarte cuprinzator al
interactiunii intre comunitate si autoritatea publica in legatura cu resursele financiare publice. Astfel, se includ in categoria finantelor publice urmatoarele:
a) raporturile sociale de natura economica, pentru ca privesc toate relatiile create in procesul de constituire, dirijare si control al banului public;
b) fondurile banesti aflate la dispozitia statului, unde se include toate prelevarile incasate, ca venituri si orientate apoi, ca cheltuieli ale autoritatii publice;
c) cadrul juridic si metodele concrete de administrare a banului public, pentru ca se refera la actele de dispozitie autoritara si/sau contractuala, cu care statul isi constituie propriile resurse preluand la
dispozitia sa o consistenta parte a produsului intern brut;
d) masurile concrete de interventionism statal in economie si in societate, concretizate intr-o anumita orientare si constructie a politicii fiscale si bugetare. Oricare din aceste acceptiuni sau definitii permite o subscriere a sensului si a celorlalte, ajutand la o mai buna intelegere a fenomenelor financiare si a raporturilor care le conditioneaza. Constituite in toate timpurile si sub forma valorica baneasca, finantele
publice au evoluat continuu si firesc o data cu evolutia insasi a societatii umane. Prin distribuiri si redistribuiri de resurse banesti care se realizeaza intre persoanele fizice si juridice in baza cadrului decizional al autoritatii publice centrale si/sau locale, este afectata direct sau indirect - intreaga
economie nationala, dar si membrii societatii, considerati in ansamblu sau individual.
Cercetarea stiintifica din perspectiva juridica a notiunii de finante publice surprinde evolutia majora a doua viziuni:
cea clasica dateaza din perioada liberalismului politic de la confluenta secolului al XVIII-lea si al XIX-lea, cand functiile statului erau strict cele traditionale, iar in economie implicarea acestuia era total
contraindicata; potrivit conceptului de "guvern ieftin", venitul national urma sa fie folosit pentru dezvoltarea activitatilor industriale si comerciale, finantele publice trebuind doar sa asigure fonduri necesare pentru corecta functionare a institutiilor publice;
cea moderna corespunde unei epoci in care statul a inceput si s-a afirmat cu o tot mai evidenta influenta in toate procesele sociale si economice ale comunitatii; fiind inaugurata odata cu evenimentele
premergatoare primei conflagratii mondiale, implicarea statului s-a amplificat si s-a diversificat permanent, iar in prezent depaseste covarsitor preocuparea consacrata prin raporturile de procurarealocare
resurse financiare in interes public. Ca observatie2 de importanta majora, si care tine cont si de evolutiile actuale legate de integrare si de tranzitie, trebuie semnalata o perceptie aparte si cuprinzatoare asupra relatiilor financiare de acest gen. Cu alte cuvinte, ". in perioada contemporana, finantele publice nu mai sunt percepute ca forme ale bogatiei unui stat, deturnate din circuitul economic real, la dispozitia statului .", ci sunt considerate ". doar fonduri publice care se gestioneaza prin intermediul administratiei publice, in vederea satisfacerii nevoilor publice". In viata social-economica actiunile prin care statul se implica se
desfasoara prin complexe structuri si ierarhii, care ordoneaza in dublu sens variatele raporturi de constituire si administrare a resurselor financiare publice:
1. cand aceste resurse se formeaza ca venituri publice, prin preluarea unei anumite parti din veniturile agentilor economici, si
2. cand aceste resurse finanteaza cheltuielile publice, menite sa realizeze multiplele scopuri urmarite prin politicile sectoriale guvernamentale.
Detalierea conceptului de finante publice prilejuieste totodata detasarea sa fata de utilitatile generale ale banilor, astfel:
- reprezinta un transfer de produs intern brut de la agentii economici catre bugetul statului;
- transferul nu comporta un echivalent direct si imediat, ci este un transfer de putere de cumparare, pentru ca plata impozitelor si a taxelor nu le confera platitorilor drepturi concrete, speciale sau imediate;
- autoritatea publica beneficiara a acestor plati, dar si responsabila cu administrarea lor ca resurse financiare publice, nu are obligatia de a acorda contraprestatii punctuale platitorilor de taxe si impozite.
In acelasi timp, sumele de bani gestionate de catre stat ca finante publice sunt cu caracter reversibil, in sensul ca revin intregii populatii sub forma implementarii multiplelor atributii ale statului. In general insa, aceste fonduri se caracterizeaza prin nerambursabilitate si concura la formarea bugetului de stat, de unde se efectueaza diferite alocari de ordin economic si social. Desi finante, fac exceptie de la specificul de nerambursabilitate garantiile depuse de administratorii de bani, precum si subscrierile la
imprumuturile de stat.
1.2. FUNDAMENTUL ECONOMIC AL FINANTELOR
PUBLICE
Statul isi realizeaza multiplele sale sarcini prin mobilizare de resurse si prin alocare de cheltuieli. Cu alte cuvinte, reparti tia sarcinilor publice de la stat se concretizeaza in obligatia fiscala stabilita in mod specific pentru o tara si o anume etapa istorica; tot astfel, si cheltuirea resurselor are loc in maniera specifica, potrivit cu o anume ierarhizare a prioritatilor de politica generala. Asadar, mobilizarea, repartizarea si utilizarea banului public este un proces amplu si complex care antreneaza in actiune urmatorii factori:
o pe de o parte, statul, ca autoritate publica si subiect privilegiat in acest raport de drept, caruia i se transfera, odata cu o parte din avutia nationala, si o parte din puterea de cumparare a agentilor
economici si a populatiei, in baza unui complex cadru de prelevare diferentiata;
o pe de alta parte, societatea, ca ansamblu de agenti economici dar si indivizi luati separat, carora se re-transfera aceste fonduri prin variatele forme de exercitare a atributiilor statului. "Transferurile de putere de cumparare3 si redistribuirea de venituri si avere mijlocite de finante nu sunt un scop in sine, ci un mijloc prin care se urmareste: ocuparea cat mai deplina a fortei de munca, reciclarea disponibilitatilor banesti temporare din economie, combaterea fenomenelor inflationiste, evitarea indatorarii peste masura a tarii fata de strainatate, asigurarea echilibrului financiar si a celui monetar, realizarea - in ultima
instanta, a echilibrului general, economic". Desi circumscrise relatiilor banesti in general, finantele publice
vizeaza, in acceptiunea analizei de fata, numai acele relatii bazate pe principiul prelevarii fara contraprestatie la fondurile banesti ale statului si pe principiul alocarii cu titlu nerambursabil a acestor fonduri catre diversi beneficiari.
Indeplinirea cumulativa a urmatoarelor conditii realizeaza focalizarea sensului de finante publice in contextul de relatii banesti in general:
a) transferul de valoare in forma baneasca dintre cei doi factori antrenati in valorificarea fondurilor publice sa semnifice simultan si un transfer de putere de cumparare - de pilda, actele de vanzare-cumparare a unor bunuri, sau plata salariilor ori a altor forme remuneratorii au o expresie baneasca, dar, intrucat nu indica si transfer al puterii de cumparare, nu pot fi categorisite ca relatii financiare din grupa finantelor publice;
b) transferul de valoare nu implica un echivalent materializat in contraprestatie directa, imediata sau individualizata - rezulta ca nici un platitor de impozite nu va putea pretinde de la stat o presta tie anume ca
echivalent al sumei prelevate, si nici alocatiile bugetare nu sunt conditionate de varsamintele celor care au constituit veniturile publice;
c) transferul de valoare si de putere de cumparare este, prin excelenta, cu caracter nerambursabil - desi intra in categoria finantelor publice, fac exceptie de la acest caracter subscrierile la imprumuturile de
stat, precum si transferurile din fondurile publice in conditii explicite de rambursare, asa cum se efectueaza acestea catre diferite persoane fizice si juridice.
Structura relatiilor financiare asa cum sunt acestea abordate de finantele publice include urmatoarele:
- relatiile financiare clasice, denumite si in sens restrans, ca punct de inceput al finantelor publice, odata cu aparitia si evolutia statului si a functiilor sale traditionale, pentru ca reflecta in modul cel mai
relevant transferul nerambursabil si fara echivalent de resurse banesti asa cum sunt constituite fondurile bugetului de stat si cele extrabugetare;
- relatiile financiare de credit, ca prima extensie a acestui transfer de resurse financiare, insa cu titlu rambursabil si pe o perioada determinata, asa cum opereaza in principal institutiile bancare;
- relatiile financiare de asigurare, o a doua extensie a transferurilor, cu titlu obligatoriu sau facultativ si in schimbul unei prestatii ulterioare pe care o conditioneaza un fenomen viitor, posibil, dar aleatoriu; astfel se constituie fondurile de asigurare pentru raspundere civila si pentru pensia suplimentara.
Extensia sensului clasic al finantelor publice marcheaza totodata extensia si diversificarea sarcinilor statului fata de individ si colectivitate, precum si a formulelor de implicare a statului ca autoritate publica, in viata societatii.
1.3. FINANTELE PUBLICE - STIINTA SI DISCIPLINA DE
STUDIU
Tratarea finantelor ca stiinta si disciplina de studiu isi are suportul pe atentele si numeroasele analize si consideratii ale economistilor si teoreticienilor precursori, concentrati asupra subtilitatilor tuturor
fenomenelor de natura sociala, politica si economica. Aportul numerosilor analisti si specialisti de-a lungul timpului consta in concluzii si observatii care au imbogatit sistematic volumul de cunostinte, prin generalizarile valoroase si principiile viabile statuate. Astfel s-a deslusit si s-a extins raportul direct de cauzalitate intre autoritatea publica si finantele publice, prin cunoasterea legitatilor descoperite si valorificate intre finante si bani, prin definirea clara a categoriilor si structurilor acestora, pe baza studiilor
si metodelor specifice de abordare si cercetare. "Ca stiinta4, finantele publice studiaza activitatea statului in calitatea sa de utilizator al unor tehnici speciale, asa numite financiare: cheltuieli, taxe, impozite, imprumuturi, procedee monetare, buget etc. Abordarea moderna pentru aceasta stiinta combina abordarea economica, potrivit careia economia financiara a statului ar fi cea mai
inalta forma a comunitatii economice obligatorii - cu abordarea sociologica ."
Obiectul preocuparilor focalizate de aceasta stiinta se poate desprinde din doua conceptii mari de tratare:
a) europeana, care sustinea ca studiaza regulile fundamentale, organele si procedurile care permit colectivitatilor publice indeplinirea tuturor atributiilor cu ajutorul mijloacelor financiare, si
b) americana, care considera ca obiectul finantelor publice il constituie faptele, principiile, tehnicile si efectele procurarii si cheltuirii fondurilor banesti de catre organele guvernamentale, precum si ale administrarii datoriei publice.
Nota comuna a ambelor conceptii se afla in considerarea veniturilor si a cheltuielilor publice drept componente esentiale ale finantelor publice, pe de o parte - iar pe de alta parte, intermedierea financiara intre stat si societate se desfasoara in regim de drept public. Legatura de conditionare directa, intre stat si finantele publice are un caracter suprastructural, cu consecinte - de asemenea directe - asupra tuturor celorlalte categorii de raporturi din societate. Sesizand si aprofundand impactul social si economic pe care il determina fenomenele financiare asupra intregului ambient, stiinta finantelor s-a ramificat in forma unor complexe institutii si instrumente financiare, a inspirat reglementari si normative cu caracter financiar, iar tehnicile si metodele specifice de lucru au fost asimilate, incorporate in mecanismul de conducere macroeconomica. La randul sau, fresca social-economica in general a determinat, in baza principiului de feed-back, o imbogatire a stiintei finantelor, sustinand teoretic o tot mai adanca interventie a statului in rosturile sociale si economice, pe calea impozitelor, taxelor, alocatiilor bugetare, alaturi de
preturi si tarife, de credit si dobanzi, ca instrumente caracteristice economiei de piata.
Ca obiect de studiu al stiintei economice numita finante publice il reprezinta urmatoarele:
- relatiile economice care se formeaza in procesul valorificarii fondurilor financiare publice, aici intrand constituirea, repartizarea si utilizarea acestora de catre toate institutiile de drept public;
- metodele de dimensionare, stabilire si incasare a veniturilor publice, precum si de angajare si efectuare a cheltuielilor publice, pentru si din fonduri bugetare si extrabugetare;
- plasarea si rambursarea imprumuturilor de stat, precum si administrarea datoriei publice;
- criteriile avute in vedere la fundamentarea optiunilor bugetare, ca si prioritatile respectate de planificarea si prognoza financiara aplicate de autoritatea publica;
- evaluarea eficientei economice si sociale in valorificarea fondurilor publice, asa cum se desprinde aceasta prin raportarea la efortul financiar efectuat.
Fondurile publice se formeaza in mod preponderent din prelevari cu constrangere, fara contraprestatie si cu titlu nerambursabil din patrimonial tuturor platitorilor. Aceste prelevari trebuie stabilite de o autoritate competenta si sa imbrace o forma juridica adecvata, care sa le faca opozabile tuturor membrilor societatii. De aceea este si explicabila stransa conexiune intre finante si dreptul administrativ, precum si intre finante si dreptul constitutional. Asadar, ca ramura a dreptului public, finantele publice studiaza regulile si operatiunile privitoare la banul public, de unde si dubla abordare, economica si juridica, a acestei discipline. Finantele publice se afla insa in stransa legatura si cu politica. Justificarea consta in aceea ca, partidele aflate la putere - sau in competitia pentru putere, isi includ in propriile programe de guvernamant coordonatele politicii financiare a statului. Datorita folosirii instrumentelor
financiare de catre autoritatea publica se intervine nu doar in domeniul economic, ci si in cel social - politic, fapt ce explica parerile acelor specialisti care considera finantele o stiinta mai mult politica decat una economica.
Aceste raporturi stranse cu dreptul public si stiintele politice, dar si cu economia politica, cu managementul si economia de ramura, definesc stiinta finantelor ca o stiinta de granita, datorita similitudinilor sau doar interferentelor cu multe discipline ce studiaza chestiuni economice, sociale
si politice: finantele firmelor, moneda si credit, asigurari interne si internationale, relatii valutar - financiare internationale, asigurari sociale, sistem fiscal, etc.
Din oricare perspectiva a disciplinelor cu care nu doar se invecineaza, ci se si intrepatrunde, cercetarea de ordin financiar respecta si parcurge toate fazele consacrate ale oricarui studiu stiintific.
Specificul observatiilor, analiza corelatiilor si valorificarea de perspectiva a informatiilor specifice pe care le ofera isi manifesta influentele ramificate in toate domeniile vietii social-economice. Pentru aceste motive, stiinta finantelor publice fundamenteaza atat eficienta managementului guvernamental, cat si maturitatea functiei bidimensionale pe care o indeplineste fiecare individ, si anume, functia de alegator si de contribuabil in acelasi timp.
