SUPORT DE CURS FINANTELE UNIUNII EUROPENE

NOTA

FORMA SUPORTULUI ESTE PRELIMINARA URMIND A FI MODIFICATA PRIN INTRODUCEREA UNUI CAPITOL SPECIAL DESTINAT COORDONARII MULTILATERALE A POLITICILOR ECONOMICE SI BUGETARE IN UNIUNEA EUROPEANA SI PRIN INTRODUCEREA UNUI CAPITOL SPECIAL DESTINAT MODELARII MATEMATICE IN FINANTELE INTERNATIONALE

Supravegherea multilaterala a politicilor bugetare si macroeconmice in UE

Pactul de Stabilitate si Crestere a intrat in vigoare la 1 Ianuarie 1999 fiind format dintr-un cadru de reguli de natura preventiva si corectiva. Initial s-a bazat pe doua acte legislative Reglementarea Consiliului Nr. 1466/1997 cu privire la intarirea procesului de supraveghere multilaterala a politicilor bugetare si a coordonarii politicilor economice si Reglementarea Consiliului Nr. 1467/1997 asupra clarificarii si acelerarii procedurii de deficit excesiv si Rezolutia asupra Pactului de Stabilitate si Crestere din 17 iunie 1997.

Pactul de Stabilitate si Crestere este un cadrul esential al Ununii Economice si Monetare, contribuind la realizarea stabilitatii macroeconomice si a sustenabilitatii finantelor publice in Uniunea Europeana. Un sistem bazat pe regului este cea mai buna garantie ca angajamentele luate sint respectate si implementate uniform de catre statele membre. Cele doua ancore principale ale Pactului de Stabilitate si Crestere-nivelul de 3 la suta din PIB al deficitului bugetar si de 60 la suta din PIB a datoriei publice si obiectivul pe termen mediu-sint pietrele de temelie ale procedurii de supraveghere multilaterala.

Statele membre, Consiliul ECOFIN si Comisia Europeana sint responsabile de implementarea Pactului de Stabilitate si Crestere intr-o maniera uniforma si eficienta. In plus, in conditiile in care exercitarea unei presiuni a 'membrilor clubului' este esentiala pentru cresterea credibilitatii, influentei si eficacitatii Pactului de Stabilitate si Crestere, Consiliul ECOFIN si Comisia sint obligate sa faca publice pozitiile adoptate si deciziile pentru fiecare pas al procedurii de supraveghere multilaterala.

Obiectivul bugetar pe termen mediu

Obiectivul pe termen mediu este definit in termeni ajustati ciclic, net de factori cu influenta temporara. Factorii cu influenta temporara sint definiti ca masuri care au o influenta bugetara tranzitorie si care nu conduc la o schimbare de durata a pozitiei bugetare.

Obiectivul pe termen mediu are trei scopuri:

a)      sa ofere o marja de siguranta pentru a nu depasi nivelul de 3 la suta din PIB a deficitului bugetar. Marja de siguranta este evaluata pentru fiecare stat membru in parte luind in considerare volatilitatea produsului intern brut si sensitivitatea bugetara la fluctuatiile produsului intern brut.

b)     Sa asigure un progres rapid catre sustenabilitatea finantelor publice. Acest aspect este evaluat tinind cont de nevoia de a reduce ponderea datoriei publice in produsul intern brut catre niveluri care sa poata acomoda impactul imbatrinirii populatiei asupra finantelor publice.

c)     Tinind cont de punctele a) si b), sa creeze spatiu de manevra bugetara pentru luarea in considerare a unui nivel suficient al investitiilor publice.

Obiectivele pe termen mediu sint diferentiate pentru fiecare stat membru in parte, pentru a lua in considerare diversitatea starii economice si bugetare a acestora si de asemenea riscurile legate de sustenabilitatea finantelor publice.

Pina cind criteriile de luare in considerare a aspectelor legate de datoriile implicite (legate de impactul procesului de imbatrinire si a celorlalte fenomene demografice) sint stabilite si agreate de Consiliul ECOFIN, obiectivele pe termen mediu specifice sint stabilite tinind cont de nivelul datoriei publice si de ritmul de crestere economica potentiala. Astfel, obiectivul specific pe termen mediu va fi stabilit intr-un interval de maxim 1 la suta din PIB deficit ajustat ciclic net de factori temporari pentru statele membre cu datorie publica mica si ritm de crestere potentiala ridicata si echilibru sau chiar surplus ajustat ciclic net de factori temporari pentru statele membre care au datorie publica ridicata/ritm de crestere potential scazut.

Ritmul de crestere potential trebuie evaluat pe baza unei perspective pe termen lung cu ajutorul proiectiilor realizate in cadrul Grupului de imbatrinire a populatiei.

Procedura pentru definirea si revizuirea obiectivului pe termen mediu

Statele membre prezinta obiectivele pe termen mediu in Programele de Stabilitate si de Convergenta, urmind ca acestea sa fie examinate de catre Comisia Europeana si de catre Consiliul ECOFIN in contextul evaluarii programelor de convergenta si de stabilitate. In concordanta cu Articolul 99(3) al Tratatului si Articolul 5(2) al Reglementarii 1466/97, in momentul in care Consiliul considera ca obiectivul pe termen mediu prezentat in Programul de Convergenta sau de Stabilitate trebuie sa fie mai ambitios, va lansa o invitatie in cadrul Opiniei adresata statului membru in cauza sa isi ajusteze programul.

Obiectivul pe termen mediu trebuie sa fie revizuit cu ocazia implementarii unor reforme structurale majore si in orice caz la fiecare patru ani, cu scopul reflectarii dezvoltarilor in cadrul datoriei publice, ritmului de crestere potentiala si sustenabilitatii fiscale.

Calea de ajustare catre obiectivul pe termen mediu

Statele membre trebuie sa incurajeze o abordare simetrica a politicii fiscale dea lungul ciclului printr-o disciplina bugetara imbunatatita in perioade de recuperare si crestere economica sustinuta, cu scopul evitarii unor politici bugetare prociclice si atingerii graduale a obiectivului pe termen mediu, creind spatiu bugetar pentru acomodarea perioadelor de crestere mai scazuta si diminuarii datoriei publice la un pas satisfacator, contribuind astfel la consolidarea sustenabilitatii finantelor publice pe termen lung.  

Statele membre care si-au atins obiectivul pe termen mediu trebuie sa lase stabilizatorii automati sa functioneze dea lungul ciclului economic si trebuie sa evite in particular promovarea unor politici bugetare prociclice in perioade de crestere sustinuta.

Statele membre care nu si-au atins obiectivul pe termen mediu trebuie sa ia masuri pentru atingerea sa dea lungul ciclului economic. Efortul de ajustare trebuie sa fie mai ridicat in perioade de crestere economica sustinuta si mai limitat in perioade de crestere economica mai scazuta. Cu scopul atingerii obiectivului pe termen mediu, statele membre din zona euro sau din Mecanismul Ratei de Schimb 2 ar trebui sa puna in practica o consolidare anuala a deficitului bugetar ajustat ciclic neta de factori temporari de cel putin 0,5 la suta din PIB. Statele membre care nu observa aceasta cerinta vor explica motivele devierii de la calea de ajustare in cadrul Programelor de Convergenta (pentru statele nemembre ale zonei euro) si de Stabilitate (pentru statele membre ale zonei euro).

Bazat pe principiile mentionate mai sus si pe explicatiile statelor membre, Comisia Europeana si Consiliul, in evaluarile pe care le fac asupra Programelor de Convergenta si de Stabilitate, analizeaza masura in care calea de ajustare este corespunzatoare cu prevederile legislatiei, in particular daca efortul realizat in perioade de crestere economica ridicata este suficient de ambitios. Daca Consiliul ECOFIN considera ca aceasta cale de ajustare este insuficienta, conform cu Articolul 99(3) al Tratatului si Articolul 5(2) al Reglementarii 1466/97, invita statul membru in cauza sa isi ajusteze programul.

Definirea 'timpurilor bune' (good times) din punct de vedere economic

'Timpurile bune' din punct de vedere economic trebuie identificate cu perioade in care ritmul de crestere al produsului intern brut efectiv depaseste nivelul ritmului de crestere al produsului intern brut potential.

Tinind cont de incertitudinea care insoteste, estimarile privind nivelul indicatorului 'output gap', trebuie luata in considerare si evolutia dinamica a acestuia, in special cind nivelul este apropiat de zero. Spre exemplu, perioade in care output gap este usor negativ insa are o tendinta de miscare rapida catre niveluri consistente pozitive pot fi considerate ca fiind 'timpuri bune'. Simetric, perioade in care output gap este usor pozitiv insa evolueaza rapid catre niveluri negative nu pot fi considerate ca fiind 'timpuri bune'.

Reformele structurale

Cu scopul imbunatatirii orientarii catre sustinerea cresterii economice a Pactului de Stabilitate si Crestere, reformele structurale sint luate in considerare in momentul in care este definita calea de ajustare catre obiectivul pe termen mediu pentru tarile care inca nu l-au atins si in permiterea unei devieri temporare de la acesta pentru tarile care deja l-au atins.

In acest scop sint luate in considerare numai reformele structurale care au un impact notabil asupra imbunatatirii sustenabilitatii finantelor publice. Cele mai reprezentative reforme sint cele din domeniile de sanatate, pensii si ale pietei muncii.

Din aceasta perspectiva vor fi luate in considerare numai impactul masurilor de reforma deja adoptate, cu conditia ca statul membru in cauza sa furnizeze suficiente informatii prin Programele de Convergenta sau de Stabilitate.  Impactul bugetar dea lungul timpului al masurilor de reforma preconizate este evaluat de catre Comisia Europeana si Consiliul ECOFIN.

Reformele structurale majore identificate mai sus vor fi luate in considerare pentru definirea caii de ajustare catre obiectivul pe termen mediu pentru tarile care inca nu l-au atins sau sa permita o abatere temporara de la acest obiectiv pentru tarile care l-au atins, cu o intelegere clara a urmatoarelor aspecte:

-este nevoie de mentinerea garantata a unei marje de siguranta cu privire nivelul de referinta de 3 la suta din PIB a deficitului bugetar

-pozitia bugetara se va intoarce catre obiectivul pe termen mediu dea lungul perioadei acoperite de catre Programul de Stabilitate/Convergenta.

Procedura bugetara

Importanta institutionala si juridica a procedurii bugetare

Tratatul CE (art. 272) defineste etapele succesive ale procedurii bugetare. Acesta stabileste competentele fiecareia dintre cele doua ramuri ale autoritatii bugetare (Parlamentul European si Consiliul), precum si competentele Comisiei in derularea acestei proceduri.

Pe plan juridic, procedura bugetara presupune doua "etape importante": pe de o parte, adoptarea, de catre Consiliu, a proiectului de buget, ceea ce marcheaza initierea formala a procedurii bugetare la nivelul autoritatii bugetare si, pe de alta parte, adoptarea bugetului, dupa a doua lectura efectuata de Parlamentul European, ceea ce marcheaza incheierea procedurii.

Desi proiectul preliminar de buget, intocmit de Comisie la inceputul procedurii bugetare, nu are, din punct de vedere juridic, statutul unei propuneri legislative (nici privilegiile acesteia, in special acela de a nu putea fi modificat fara asentimentul colegiului comisarilor, decat prin decizie unanima a Consiliului), el reprezinta, totusi, expresia puterii de initiativa a Comisiei in ceea ce priveste implicatiile financiare ale politicilor comunitare.

Calendarul procedurii bugetare este conceput astfel incat bugetul sa poata fi adoptat inainte de 1 ianuarie a fiecarui an.

Calendarul "pragmatic" consta in anticiparea termenelor oficiale prin transmiterea oficioasa a documentelor catre fiecare dintre institutiile vizate, inainte de termenele limita prevazute in art. 272.

In procedura bugetara au fost introduse succesiv elemente noi de concertare intre cele doua ramuri ale autoritatii bugetare, care sa conduca la o desfasurare mai consensuala a acesteia.

In conformitate cu dispozitiile acordului interinstitutional (AII, pct. 15), Comisia face o ajustare tehnica a perspectivelor financiare pentru anul urmator, in functie de evolutia PNB si a preturilor. Rezultatele acestei ajustari sunt comunicate autoritatii bugetare, de obicei spre sfarsitul lunii februarie.

Comisia prezinta autoritatii bugetare propunerile sale de adaptare a valorii totale a creditelor pentru plati din perspectivele financiare, tinand cont de conditiile de executie, in conformitate cu pct. 16 din acord. Autoritatea bugetara trebuie sa ia o decizie asupra acestor propuneri inainte de 1 mai. In absenta unei decizii, perspectivele financiare existente, dupa ajustarea tehnica, raman in vigoare.

Orice propunere de revizuire a perspectivelor financiare trebuie prezentata si adoptata, in general, inainte de inceperea procedurii pentru exercitiul in cauza sau pentru primul dintre exercitiile vizate de aceasta revizuire.

Elaborarea proiectului preliminar de buget (PPB)

de catre Comisie

In conformitate cu dispozitiile art. 272 alin. (2) din Tratatul CE, fiecare institutie intocmeste "situatia estimativa a veniturilor si cheltuielilor".

In cadrul Consiliului, situatia estimativa se adopta cu majoritate calificata, in timp ce in cadrul Parlamentului este suficienta majoritatea simpla.

In principiu, situatia estimativa a celorlalte institutii ar trebui trimisa Comisiei inainte de 1 iulie; totusi, in conformitate cu "calendarul pragmatic", majoritatea institutiilor incheie aceste demersuri inainte de 1 mai.

Comisia regrupeaza diferitele "situatii" intr-un proiect preliminar de buget, care constituie estimarea globala a veniturilor si cheltuielilor pentru un anumit exercitiu.

Incepand cu exercitiul 2002, pregatirea proiectului preliminar de buget se inscrie in cadrul ciclului de programare si planificare strategica. Acest ciclu are in special scopul de a permite Comisiei sa determine, anual, un numar limitat de prioritati carora doreste sa le acorde o atentie sporita.

Ciclul pentru anul n incepe printr-o dezbatere de orientare politica in cadrul Comisiei, in luna noiembrie sau decembrie a anului n-2, si continua cu adoptarea, de catre Comisie, a unei decizii privind strategia politica anuala (SPA) in luna februarie a anului n-1, decizie prin care se stabilesc prioritatile si resursele care urmeaza a le fi atribuite. Pe aceasta decizie se bazeaza procesul de pregatire a bugetului si, in paralel, programarea lucrarilor Comisiei pentru anul n.

Decizia privind SPA este luata conform gestiunii pe activitati (GPA) utilizand structura pe domenii politice, corespunzatoare elaborarii bugetului pe activitati (EBA).

Cele doua ramuri ale autoritatii bugetare dezbat, de asemenea, in luna februarie sau martie a anului n-1, prioritatile politice pe care intentioneaza sa le puna in aplicare in cadrul procedurii bugetare.

"Circulara bugetara", care marcheaza adevaratul inceput al lucrarilor interne ale Comisiei in vederea pregatirii PPB, precizeaza in special:

informatiile si justificarile care trebuie prezentate pentru fiecare linie bugetara in sprijinul cererilor de credite;

cadrul si parametrii pentru elaborarea programarii financiare orientative pentru cei trei ani urmatori exercitiului vizat de PPB.

In luna martie au loc audieri bugetare (hearings) intre directia generala a bugetului si serviciile care efectueaza cheltuieli.

Reuniunea trilaterala dintre reprezentantii Parlamentului, ai Consiliului si ai Comisiei trebuie sa aiba loc dupa ajustarea tehnica a perspectivelor financiare si inainte de elaborarea unui PPB de catre Comisie, cu scopul de a dezbate prioritatile care pot fi luate in considerare pentru bugetul exercitiului urmator.

Pe baza audierilor bugetare, directia generala pentru buget pregateste un document de sinteza si prezinta colegiului comisarilor propunerea sa de proiect preliminar de buget (care cuprinde "situatiile estimative" ale celorlalte institutii).

La mijlocul lunii iunie: proiectul preliminar de buget este transmis autoritatii bugetare in toate limbile Comunitatii.

In conformitate cu dispozitiile art. 272 alin. (3) din Tratatul CE si ale art. 13 alin. (1) din Regulamentul financiar, Comisia trebuie sa transmita proiectul preliminar de buget Consiliului inainte de 1 septembrie a anului n-1; in realitate (calendarul pragmatic), termenul limita este de 15 iunie. La randul sau, Parlamentul primeste acest proiect preliminar de buget spre informare [art. 13 alin. (1) in fine].

In conformitate cu acordul interinstitutional din 1999, Comisia trebuie sa specifice in proiectul sau preliminar de buget, in ceea ce priveste cheltuielile obligatorii:

creditele referitoare la dispozitiile legislative noi sau prevazute;

creditele care decurg din aplicarea legislatiei existente in momentul adoptarii bugetului precedent.

In practica, procedura aplicata respecta calendarul "pragmatic": Consiliul, care a primit proiectul preliminar de buget la 15 iunie, adopta, inainte de 31 iulie, proiectul de buget si il transmite Parlamentului European in prima jumatate a lunii septembrie [termenul limita oficial fiind 5 octombrie [art. 272 alin. (4)]].

Deciziile Consiliului sunt pregatite de catre Comitetul bugetar (format din atasatii financiari ai reprezentantelor permanente), apoi de catre Coreper (Comitetul reprezentantilor permanenti), partea a doua.

In conformitate cu dispozitiile convenite in acordul interinstitutional incheiat in 1999 (AII, anexa III), decizia Consiliului este precedata de o concertare ad hoc cu Parlamentul European. Aceasta concertare constituie a doua parte a colaborarii institutionale prevazute in acord.

Concertarea se refera, in special, la cheltuielile obligatorii, la criteriile diferentierii facute de catre Comisie in proiectul preliminar de buget in functie de masurile din care rezulta creditele solicitate pentru aceasta categorie de cheltuieli: masuri noi sau nu.

Adoptarea proiectului de buget necesita majoritatea calificata a Consiliului.

Aceste norme privind votarea permit constituirea unor "minoritati de blocare"

Daca in Consiliul nu se intruneste majoritatea necesara pentru adoptarea proiectului de buget inainte de termenului limita oficial - 5 octombrie, Parlamentul si/sau Comisia pot sesiza Curtea de justitie cu recurs in lipsa (art. 232 din Tratatul CE).

Procedura bugetara

Prima lectura a bugetului la Parlament

[art. 272 alin. (4)]

Parlamentul European trebuie sa primeasca proiectul de buget elaborat de catre Consiliu pana cel tarziu la 5 octombrie a anului anterior anului de executare a bugetului.

Daca, Parlamentul si-a exprimat aprobarea in termen de patruzeci si cinci de zile de la data limita de 5 octombrie (deci la 19 noiembrie cel tarziu), bugetul este considerat adoptat definitiv.

Daca, in acest interval, Parlamentul nu a modificat proiectul de buget si nu a propus modificarea acestuia, bugetul este considerat adoptat definitiv.

Daca, in acelasi interval, Parlamentul a adoptat amendamente sau a propus modificari, proiectul de buget modificat sau insotit de propunerile de modificare este transmis Consiliului [art. 272 alin. (4)].

Procedura interna din cadrul Parlamentului European este initiata prin transmiterea proiectului de buget Comisiei pentru bugete de catre secretarul general al Parlamentului.

Comisia pentru bugete consulta, apoi, celelalte comisii parlamentare implicate si numeste, dintre membrii ei, doi raportori pentru proiectul de buget: unul pentru sectiunea Comisiei si celalalt pentru sectiunile celorlalte institutii.

Dupa ce a luat la cunostinta toate datele (avizele celorlalte comisii si diversele lucrari ale raportorilor), Comisia pentru bugete adopta propuneri de modificare pentru cheltuielile obligatorii (CO) si amendamente pentru cheltuielile neobligatorii (CNO), pe care le propune in sedinta plenara.

Parlamentul consacra o sesiune plenara acestei prime lecturi, la sfarsitul lunii octombrie, si discuta in special propunerile de modificare si amendamentele adoptate de Comisia pentru bugete.

Proiectele de amendamente si propunerile de modificare care au fost respinse de Comisia pentru bugete nu sunt supuse la vot in sedinta plenara, decat la cererea unei alte comisii sau la cererea a cel putin treizeci si doi de deputati.

Parlamentul voteaza cu majoritate absoluta din numarul membrilor sai amendamentele privind CNO.

Parlamentul propune modificari pentru CO cu majoritate absoluta din voturile exprimate.

Daca in timpul oricareia dintre etapele "navetei" efectuate de proiectul de buget intre Consiliu si Parlament, cele doua ramuri ale autoritatii bugetare ajung la un acord asupra cuantumurilor (pe linie si in rezerva) si asupra comentariilor unei linii bugetare, aceasta nu poate fi modificata ulterior (decat in temeiul unei scrisori rectificative).

Daca Parlamentul a acceptat, la prima lectura, o CNO asa cum este inscrisa in proiectul de buget, nici Consiliul, nici Parlamentul nu vor putea reveni asupra ei la a doua lectura.

In fine, daca, la a doua lectura, Consiliul accepta un amendament facut de Parlament la prima lectura cu privire la o CNO, Parlamentul nu poate reveni asupra acestuia la a doua lectura.

A doua lectura a bugetului de catre Consiliu

[art. 272 alin. (5)]

Consiliul "Buget" efectueaza aceasta a doua lectura in cursul celei de-a treia saptamani din luna noiembrie, dupa o dezbatere trilaterala si o concertare cu o delegatie a Parlamentului European.

Proiectul de buget este modificat in functie de propunerile de modificare acceptate de Consiliu.

Daca, in termen de cincisprezece zile de la comunicarea oficiala a proiectului de buget, Consiliul nu a modificat nici unul dintre amendamentele (CNO) adoptate de Parlament si daca propunerile de modificare (CO) prezentate de acesta au fost acceptate, bugetul se considera adoptat definitiv.

Daca, in acest termen de cincisprezece zile, Consiliul a modificat unul sau mai multe dintre amendamentele (CNO) adoptate de Parlament sau daca propunerile de modificare (CO) prezentate de acesta au fost respinse sau modificate, proiectul de buget modificat este retrimis Parlamentului.

Consiliul prezinta Parlamentului rezultatul deliberarilor sale.

Consiliul hotaraste la a doua lectura in urmatoarele conditii:

(a)        In ceea ce priveste amendamentele (CNO), Consiliul poate modifica cu majoritate calificata oricare dintre amendamentele adoptat de Parlament.

(b)        In ceea ce priveste propunerile de modificare (CO):

daca o modificare propusa de Parlament nu conduce la cresterea cuantumului global al cheltuielilor unei institutii, in special datorita faptului ca majorarea cheltuielilor pe care ar genera-o ar fi compensata in mod expres de una sau mai multe modificari propuse incluzand o scadere echivalenta a cheltuielilor, Consiliul poate, hotarand cu majoritate calificata, sa respinga propunerea respectiva de modificare. In absenta unei decizii de respingere, propunerea de modificare este acceptata;

o      daca o modificare propusa de Parlament conduce la cresterea cuantumului global al cheltuielilor unei institutii, Consiliul, hotarand cu majoritate calificata, poate accepta propunerea respectiva de modificare. In absenta unei decizii de acceptare, propunerea de modificare este respinsa;

o      daca, in conformitate cu dispozitiile unuia dintre cele doua paragrafe precedente, Consiliul a respins o propunere de modificare, acesta poate, hotarand cu majoritate calificata, fie sa mentina cuantumul propus in proiectul de buget, fie sa stabileasca un alt cuantum.

Normele privind votarea cu majoritate calificata au favorizat aparitia unor "majoritati inversate" sau a unor "minoritati de acceptare", in special in cazul examinarii propunerilor de modificare a CO care nu implica o crestere a cuantumului global al cheltuielilor , precum si in cazul amendamentelor privind CNO.

Rezultatele deliberarilor Consiliului de la a doua lectura asupra cheltuielilor obligatorii (CO) conduc, in mod normal, la stabilirea cuantumurilor lor definitive; Consiliul are, de fapt, cu exceptia cazului in care proiectul de buget este ulterior respins global de catre Parlament, "ultimul cuvant" privind aceasta categorie de cheltuieli.

A doua lectura a bugetului de catre Parlament si

adoptarea bugetului

In termen de cincisprezece zile de la comunicarea proiectului de buget, Parlamentul poate hotara, deci, cu majoritatea absoluta din numarul membrilor sai si cu trei cincimi din voturile exprimate, sa modifice sau sa respinga modificarile propuse de Consiliu la amendamentele sale (CNO) si, in consecinta, poate adopta bugetul. Daca, in acest termen de cincisprezece zile, Parlamentul nu a adoptat o hotarare, bugetul este considerat adoptat definitiv pe baza proiectului de buget rezultat din a doua lectura a Consiliului.

(a)         Pana in 1987, a doua lectura a bugetului de catre Parlament a condus, in ceea ce priveste rata de crestere a CNO, la conflicte grave intre cele doua ramuri ale autoritatii bugetare. Efortul Parlamentului de a-si extinde prerogativele in domeniul bugetar (si de a promova sau a descuraja astfel anumite politici comunitare) s-a indreptat, in special, spre posibilitatea acestuia de a depasi rata maxima vizata in art. 272 alin. (9) din Tratat.

(b)         Noua logica bugetara rezultata din acordurile interinstitutionale din 1988, 1993 si 1999 a contribuit la o "neutralizare" a RMC.

Art. 272 alin. (7) prevede ca, atunci cand procedura bugetara este incheiata, presedintele Parlamentului constata ca bugetul este adoptat definitiv.

Constatarea adoptarii bugetului obliga fiecare stat membru sa puna la dispozitia Comisiei sumele datorate, astfel incat sa ii permita sa asigure executia bugetara (art. 17 din Regulamentul financiar). Ea permite angajarea, anticipat, cu efect de la 1 ianuarie, a creditelor inscrise in buget (art. 8).Aceasta constatare are valoare de autentificare.

In caz de dezacord intre Consiliu si Parlament, presedintele Parlamentului ar trebui sa nu constate adoptarea bugetului.

Bugetele rectificative si/sau suplimentare

"In caz de circumstante inevitabile, exceptionale sau neprevazute", Comisia poate prezenta proiecte preliminare pentru bugete suplimentare si/sau rectificative (BRS) [art. 15 alin. (1) din Regulamentul financiar].

Bugetul rectificativ este bugetul in care cuantumul total al cheltuielilor ramane neschimbat sau scade fata de bugetul initial, cu sau fara modificari ale repartizarii cheltuielilor;

Bugetul suplimentar este bugetul in care cuantumul total al cheltuielilor creste fata de bugetul initial sau care cuprinde cheltuieli noi, fara sa existe o crestere globala.

In practica, majoritatea bugetelor de acest tip sunt si rectificative si suplimentare in acelasi timp, iar procedura care conduce la adoptarea lor este declansata in cazul in care se constata circumstante inevitabile, exceptionale sau neprevazute (care pot aparea simultan sau alternativ).

Bugetele rectificative si/sau suplimentare sunt supuse acelorasi norme de procedura ca si bugetul general.

"Orice proiect preliminar de buget suplimentar trebuie sa fie prezentat Consiliului, in general, cel tarziu la data prevazuta pentru depunerea proiectului preliminar de buget pentru exercitiul urmator."

Inchiderea, la 1 mai a fiecarui an, a conturilor pentru anul precedent, conduce la calcularea "soldului", pozitiv sau negativ, care rezulta, pe de o parte, din diferentele dintre veniturile prevazute in buget si realizate si, pe de alta parte, din executarea deficitara a cheltuielilor in credite pentru plati prevazute in buget.

Regulamentul financiar (art. 32) prevede ca "soldul fiecarui exercitiu este inscris in bugetul exercitiului urmator ca venituri sau cheltuieli, dupa cum este vorba despre excedent sau deficit".

Exercitiile bugetare cuprind, in general, de la unul la trei bugete rectificative si/sau suplimentare, inclusiv BRS "Sold".

Comisia poate prezenta prin scrisoare rectificativa, din proprie initiativa (si, daca este cazul, la cererea celorlalte institutii care au o sectiune proprie in buget), propuneri de modificare a proiectului preliminar de buget pe baza unor elemente noi, care nu erau cunoscute in momentul elaborarii acestuia. Indiferent de stadiul procedurii, scrisoarea rectificativa se refera intotdeauna la PPB si este incorporata in procedura bugetara in curs, dupa doua lecturi efectuate de Parlamentul European si Consiliu.

Cu exceptia unor circumstante exceptionale, Consiliul trebuie sesizat de catre Comisie cu privire la o astfel de scrisoare rectificativa cu cel putin treizeci de zile inainte de prima lectura a proiectului de buget efectuata de Parlamentul European, iar Parlamentul European trebuie sesizat de catre Consiliu in legatura cu aceasta scrisoare cu cel putin cincisprezece zile inainte de prima sa lectura [art. 14 alin. (2) din Regulamentul financiar].

Acordul interinstitutional prevede, in anexa III, ca "in cazul in care Comisa considera necesar, ea poate sesiza autoritatea bugetara printr-o scrisoare rectificativa ad hoc cu scopul de a actualiza datele care stau la baza estimarii cheltuielilor agricole din PPB si/sau de a corecta, pe baza celor mai recente informatii disponibile privind acordurile de pescuit care vor fi in vigoare la 1 ianuarie a exercitiului in cauza, repartizarea intre creditele inscrise in linia operationala privind acordurile internationale in materie de pescuit si cele inscrise la rezerve.

Aceasta scrisoare rectificativa va trebui transmisa autoritatii bugetare inainte de sfarsitul lunii octombrie".

Avand in vedere importanta cheltuielilor agricole in cadrul bugetului, scrisoarea rectificativa ah doc are adeseori un impact deloc neglijabil asupra cresterii creditelor de plata.

In cursul fiecarei proceduri bugetare exista, in general, de la una la trei scrisori rectificative, inclusiv scrisoarea rectificativa ad hoc.

Respingerea bugetului si consecintele sale

Art. 272 alin. (8) prevede ca Parlamentul, hotarand cu majoritate din numarul membrilor sai si cu doua treimi din voturile exprimate, poate, din motive importante, sa respinga proiectul de buget si sa solicite prezentarea unui nou proiect.

Expresia "din motive importante" nu are o semnificatie juridica reala; respingerea bugetului este, de fapt, un act de natura politica.

Parlamentul si-a exercitat aceasta competenta in decembrie 1979, pentru bugetul 1980 si in decembrie 1984, pentru bugetul 1985.

Consecintele respingerii

(1)        A "treia lectura" a bugetului

Principiul continuitatii serviciului justifica o prelungire a procedurii pana la adoptarea definitiva a bugetului. In acest scop, art. 272 alin. (8) prevede ca Parlamentul sa solicite, in momentul respingerii, prezentarea unui nou proiect.

In general, in urma respingerii bugetului, Comisia prezinta, deci, "noi propuneri bugetare" in vederea modificarii proiectului de buget rezultat la a doua lectura a Consiliului.

Aceste noi propuneri sunt prezentate Consiliului si Parlamentului European pentru ca acestea sa ajunga in cel mai scurt timp la un acord, in cursul unei "a treia lecturi", care nu este nici prevazuta, nici organizata formal de Tratate.

(2)        Sistemul douasprezecimilor provizorii

Pentru a asigura continuitatea serviciului public european, art. 273 din Tratat a instituit sistemul douasprezecimilor provizorii.

Daca, la inceputul unui exercitiu bugetar, bugetul nu a fost votat inca, cheltuielile pot fi efectuate lunar, pe capitole sau alte subdiviziuni, in limita unei douasprezecimi din creditele deschise in bugetul exercitiului precedent, fara ca aceasta masura sa poate determina punerea la dispozitia Comisiei a unor credite mai mari decat o douasprezecime din cele prevazute in proiectul de buget in curs de pregatire.

Consiliul, hotarand cu majoritate calificata, poate autoriza cheltuieli care depasesc o douasprezecime.

Daca aceasta decizie se refera la cheltuielile neobligatorii, Consiliul o transmite imediat Parlamentului; in termen de treizeci de zile, Parlamentul, hotarand cu majoritate din numarul membrilor care il compun si cu trei cincimi din voturile exprimate, poate lua o decizie diferita in legatura cu aceste cheltuieli privind partea care depaseste douasprezecimea mentionata anterior. Aceasta parte din decizia Consiliului este, deci, suspendata pana la luarea unei decizii de catre Parlament.

La cererea Comisiei, si fara a aduce atingere reglementarilor precedente, Consiliul, hotarand cu majoritate calificata, poate autoriza simultan doua sau mai multe douasprezecimi provizorii, in functie de necesitatile de gestiune si dupa consultarea Parlamentului.

Sistemul douasprezecimilor se aplica nu doar in cazul cel mai radical - la respingerea bugetului, ci si in caz de carenta a Consiliului, atunci cand acesta se abtine de la adoptarea unui proiect de buget in termenele prevazute (cum s-a intamplat pentru exercitiul 1988), precum si atunci cand presedintele Parlamentului nu constata adoptarea bugetului (ceea ce s-a intamplat pentru exercitiul bugetar 1987).

Art. 273 din Tratat prevede executarea creditelor pe capitole in sistemul douasprezecimilor provizorii. Totusi, Regulamentul financiar prevede ca, in mod exceptional, Consiliul poate autoriza o depasire a cuantumului celor douasprezece douasprezecimi pentru un anumit capitol, cu conditia sa existe o "compensare" cu un alt capitol. Aceasta dispozitie echivaleaza, in practica, cu un mecanism de viramente in cadrul sistemului douasprezecimilor.

Regula limitei duble consta in determinarea cuantumurilor disponibile conform sistemului douasprezecimilor pentru un anumit capitol bugetar.

In mod normal, este vorba de a douasprezecea parte din creditele deschise in bugetul exercitiului precedent, al carei cuantum nu poate fi niciodata depasit.

In cazul in care in proiectul de buget in curs de elaborare sunt prevazute credite mai mici, conform regulii limitei duble, creditele puse la dispozitia Comisiei nu pot depasi a douasprezecea parte din creditele respective.

Structura bugetului UE

Veniturile

Art. 269 din Tratatul de instituire a Comunitatii Europene prevede ca "fara a aduce atingere celorlalte venituri, bugetul este integral finantat din resurse proprii".

Exista trei categorii de resurse proprii: resursele proprii traditionale, resursa TVA si resursa PNB. Resursele proprii traditionale cuprind, la randul lor, taxele agricole, cotizatiile asupra zaharului si taxele vamale.

Sistemul resurselor proprii cuprinde, de asemenea, un mecanism de corectie a dezechilibrelor bugetare. Acest mecanism reduce varsamintele de resurse proprii ale Regatului Unit, proportional cu "dezechilibrul financiar" al acestuia si majoreaza varsamintele de resurse proprii ale celorlalte state membre in aceeasi proportie.

Resursele proprii

Resursele proprii traditionale

Taxele agricole si cotizatiile asupra zaharului

Veniturile provenite din taxele agricole si din cotizatiile asupra zaharului constau din taxe agricole, prime, cuantumurile suplimentare sau compensatorii, cuantumuri sau elemente aditionale si alte taxe stabilite sau care urmeaza a fi stabilite de catre institutiile Comunitatilor Europene asupra schimburilor cu tari terte in cadrul politicii agricole comune, precum si cotizatiile si alte taxe prevazute in cadrul organizarii comune a pietelor din sectorul zaharului [art. 2 alin. (1) lit. (a) din Decizia a Consiliului nr. 2000/597/CE, Euratom din 29 septembrie 2000].

Taxele vamale

Veniturile obtinute din taxele vamale provin:

din taxele din Tariful Vamal Comun si din alte taxe (inclusiv taxele antidumping si taxele compensatorii) stabilite sau care urmeaza a fi stabilite de institutiile Comunitatilor Europene asupra schimburilor cu tari terte;

din taxele vamale pe produsele care intra sub incidenta Tratatului de instituire a Comunitatii Europene a Carbunelui si Otelului [art. 2 alin. (1) lit. (b) din Decizia Consiliului din 29 septembrie 2000].

Normele privind perceperea lor si diferitele rate sunt stabilite de Regulamentul Consiliului (CEE) nr. 2658/87 din 23 iulie 1987, a carui anexa 1 este adaptata in fiecare an.

Pana la intrarea in vigoare a noii decizii privind resursele proprii din 29 septembrie 2000, statele membre retineau, pentru acoperirea cheltuielilor de percepere, 10% din cuantumurile de platit ca taxe agricole, cotizatii asupra zaharului si taxe vamale. Noua decizie cuprinde o dispozitie care produce efecte de la 1 ianuarie 2001, conform careia procentul creste la 25% [art. 2 alin. (3) din Decizia Consiliului din 29 septembrie 2000].

Celelalte resurse proprii

Decizia privind resursele proprii din 21 aprilie 1970 a creat o a treia resursa proprie, bazata pe taxa pe valoarea adaugata (TVA), pentru finantarea bugetului comunitar.

Veniturile provenite din aceasta resursa au devenit treptat principala sursa de finantare a Comunitatii, pana la sfarsitul anilor 90, cand resursa bazata pe produsul national brut a devenit mai importanta. Resursa TVA se calculeaza prin aplicarea unei rate a aportului bazelor nationale armonizate de calcul a TVA. Armonizarea bazei de calcul a TVA este reglementata de a sasea directiva din 17 mai 1977.

a "patra resursa", resursa PNB, introdusa prin decizia privind resursele proprii din 24 iunie 1988, provine din aplicarea unui procent la suma PNB ale tuturor statelor membre. Resursa PNB a devenit, treptat, principala sursa de finantare a bugetului UE.

Corectia referitoare la dezechilibrele bugetare face, de asemenea, parte integranta din sistemul resurselor proprii Scopul acestui mecanism este reducerea "dezechilibrului bugetar" al Regatului Unit printr-o reducere a varsamintelor sale de resurse proprii TVA si PNB. Acest mecanism este finantat de celelalte state membre.

Resursa PNB asigura, implicit, echilibrul ex ante al bugetului UE.

Aceasta a "patra resursa" este piatra de temelie a noului sistem de finantare a Comunitatii, intrucat permite:

asigurarea unei stabilitati a veniturilor bugetare pe termen mediu (sub plafonul global pentru totalul resurselor proprii care pot fi atribuite Comunitatilor);

ameliorarea caracterului echitabil al contributiilor brute ale statelor membre, printr-o mai buna corelare a varsamintelor fiecarui stat membru cu capacitatea sa contributiva. Consiliul European de la Berlin din 24 si 25 martie 1999, precum si decizia ulterioara privind resursele proprii din 29 septembrie 2000 au facut ca situatia sa evolueze in aceasta directie, astfel incat resursa PNB a devenit resursa dominanta pentru anii urmatori. In acest mod, echitatea sistemului de finantare a UE ar trebui sa se consolideze in perioada cuprinsa in perspectivele financiare 2000-2006.

Celelalte venituri la bugetul UE

Aceste venituri sunt inscrise in titlul 4 - 9 din situatia generala a veniturilor bugetului UE.

Titlul 4 cuprinde taxe diverse, prelevari si redevente comunitare (impozite pe salarii si pensii, precum si pe contributiile personalului la finantarea sistemului de pensii).

Titlul 5 prezinta veniturile provenite din functionarea administrativa a institutiilor (in principal dobanzi bancare).

Titlul 6 prezinta veniturile provenite din contributiile tertilor la programele comunitare, din rambursarile de cheltuieli si din veniturile pentru servicii oferite cu titlu oneros.

Titlul 7 prezinta dobanzile de intarziere si amenzile (precum si dobanzile datorate de statele membre pentru plata cu intarziere a resurselor proprii si amenzile aplicate intreprinderilor care au incalcat regulile comunitare de concurenta). Titlul 8 prezinta operatiunile comunitare de imprumut si credit.

In fine, la titlul 9 sunt prezentate veniturile diverse.

Logica bugetara a finantarii Comunitatii

Bugetul comunitar este un "buget de cheltuieli", in sensul ca evaluarea cheltuielilor are loc inainte de calcularea veniturilor care vor fi necesare pentru finantarea lor. Bugetul este intotdeauna echilibrat ex ante.

Mai intai, cuantumul estimat al celorlalte venituri, precum si al excedentelor estimate ale exercitiului precedent este scazut din totalul cheltuielilor prevazute. Restul cheltuielilor sunt finantate din resursele proprii.

In categoria resurselor proprii, se deduce mai intai cuantumul estimat al veniturilor provenite din resursele proprii traditionale. Etapa urmatoare consta in scaderea cuantumului resursei TVA la nivelul ratei aportului uniform (care este influentata de cuantumul corectiei britanice). Restul cheltuielilor care trebuie finantate sunt acoperite din rata uniforma a aportului resursei PNB. Resursa PNB este resursa variabila care furnizeaza veniturile necesare pentru acoperirea cheltuielilor care depasesc suma tuturor celorlalte surse de venituri. Ea reprezenta 61,5% din totalul veniturilor in proiectul preliminar de buget 2002.

Soldul exercitiului bugetar este determinat de nivelul real al veniturilor si cheltuielilor, rezultat din executia bugetara. Un excedent este reportat in exercitiul urmator, reducand, astfel, cuantumul resurselor proprii necesare pentru acest exercitiu, intrucat rata aportului determinata pentru resursa PNB este mai mica. In mod similar, un deficit este reportat, determinand, astfel, majorarea ratei aportului resursei PNB necesare pentru echilibrarea ex ante a bugetului. In mod obisnuit se inregistreaza un excedent, reportat in exercitiul urmator.

Excedentul este inscris, de obicei, in buget, cu ocazia unuia dintre primele bugete rectificative si/sau suplimentare din exercitiul urmator.

Datele finale privind bazele de calcul ale TVA si PNB nu sunt disponibile inainte de incheierea exercitiului urmator exercitiului in cauza.

Diferenta dintre cuantumurile datorate de catre statele membre in functie de bazele finale de calcul si sumele pe care le-au varsat efectiv pe baza estimarii bugetare (revizuite) este solicitata in cursul exercitiului urmator celui la care se refera aceste baze de calcul.

Cheltuielile bugetului UE defalcate pe capitole

Capitolul 1 - Agricultura

Actiunile finantate de FEOGA in cadrul capitolului 1

FEOGA nu este un fond distinct, ci o parte a bugetului comunitar

Cheltuielile agricole sunt reglementate de Regulamentul (CE) nr. 1258/1999 din 17 mai 1999 privind finantarea politicii agricole comune (PAC).

Sectiunea "Garantare" a Fondului finanteaza masurile "de piata":

restituirile la export catre tarile terte, destinate sa favorizeze exporturile de produse comunitare prin alinierea pretului de export al acestora la pretul mondial;

interventiile destinate regularizarii pietelor agricole, care acopera o gama de masuri variabile in functie de sector  - organizarea comuna a pietelor (stocarea publica sau privata, despre ajutoarele pentru prelucrarea unor produse sau pentru completarea veniturilor). De mai multi ani, Fondul finanteaza, de asemenea, organizarea comuna a pietei pescuitului.

Din anul 2000, fondul finanteaza:

contributia comunitara la unele actiuni veterinare, precum si la actiuni fitosanitare; actiuni de informare privind PAC si studii de evaluare a masurilor finantate de sectiunea "Garantare" a Fondului;

marea majoritate a actiunilor de dezvoltare rurala, din care o parte importanta era finantata, pana in 1999, de Fondurile structurale. Dezvoltarea rurala a devenit astfel un veritabil al doilea pilon al politicii agricole comune, dotat cu resurse bugetare importante. In zonele care tin de obiectivul nr. 1, un anumit numar de masuri sunt incadrate in sectiunea "Orientare" a Fondului si sunt, prin urmare, integrate in programarea Fondurilor structurale.

Politica agricola comuna are drept obiectiv sa asigure:

dezvoltarea rationala a productiei agricole si stabilitatea pietelor:

sa garanteze siguranta aprovizionarii cu alimente, tinand cont de caracterul special al activitatii agricole. Bazata pe principiul multifunctionalitatii, PAC se inscrie din ce in ce mai mult in dezvoltarea durabila, mai ales prin promovarea metodelor de productie care nu dauneaza mediului, precum si a utilizarii eficace a resurselor si prin asigurarea acceptabilitatii sociale a PAC.

Principalele obiective ale reformelor PAC:

reducerea preturilor produselor cheie, pentru a le alinia la preturile mondiale. Pierderile de venituri care rezulta din aceasta reducere sunt compensate prin ajutoare directe acordate agricultorilor. Procentul ajutoarelor directe din cheltuielile agricole a crescut de la 18% in 1992 la 67% in 2001;

instaurarea unui veritabil instrument de dezvoltare rurala, care reuneste intr-un singur program (regional sau national) reglementat printr-un regulament orizontal [Regulamentul (CE) nr. 1257/1999], diferitele masuri administrate individual pana in 1999. Dezvoltarea rurala, al doilea pilon al PAC, are drept obiectiv realizarea unui cadru coerent si durabil care sa garanteze viitorul zonelor rurale si sa favorizeze crearea si mentinerea de locuri de munca. Procentul relativ al cheltuielilor pentru dezvoltarea rurala a crescut treptat incepand cu 1993, ajungand la 10% din totalul cheltuielilor din subsectiunea B1 in 2001.

Instrumentele de control al cheltuielilor agricole

Pentru a controla cheltuielile agricole, acestea sunt supuse, incepand cu 1988, unor norme de "disciplina bugetara". Decizia 88/377/CEE din 24 iunie 1988 privind disciplina bugetara a instaurat linia directoare agricola, prevazand anual un plafon pentru cheltuielile FEOGA-Garantare, corespunzator cuantumului creditelor alocate in 1988, majorat cu o progresie egala cu 74% din rata de crestere a PNB al Comunitatii de la acea data.

Acordul interinstitutional din 6 mai 1999 a instaurat un nou plafon pentru cheltuielile din capitolul 1 pentru perioada 2000-2006, cunoscut sub denumirea de "plafonul de la Berlin".

Acest plafon este cu mult mai mic decat linia directoare.

Incepand din 2000, pe langa capitolul 1, linia directoare include, de asemenea, cheltuielile pentru instrumentul agricol de preaderare (Sapard), care figureaza in capitolul 7 din perspectivele financiare, precum si costurile in materie de agricultura generate de extindere.

Evolutia recenta a cheltuielilor agricole

Cheltuielile au atins nivelul cel mai ridicat in 2002 si in 2003, pentru a se stabiliza (chiar a se reduce putin la preturi constante) incepand cu 2004.

Cheltuielile agricole reprezentau, in 1988, aproximativ 60% din bugetul total al Uniunii. Conform programarii din perspectivele financiare, cheltuielile agricole ar trebui sa reprezinte aproximativ 40% din cheltuielile totale in 2006.

Normele bugetare specifice pentru FEOGA-Garantare

Aproape in totalitate, cheltuielile efectuate in cadrul FEOGA, sectiunea "Garantare", sunt varsate beneficiarilor finali (adica agricultorilor, organismelor de interventie pentru stocarea produselor, asociatiilor de producatori etc.) de catre statele membre.

Practic, platile sunt efectuate de catre organisme platitoare, desemnate conform unor proceduri descrise in reglementarile comunitare. Comisia ramburseaza aceste sume statelor membre cel tarziu in a treia zi lucratoare din a doua luna urmatoare.

In realitate, cheltuielile incluse intr-un exercitiu bugetar n acopera cheltuielile efectuate de organismele platitoare intre 16 octombrie a anului n - 1 si 15 octombrie a anului n.

Datorita acestui sistem de finantare special, in cadrul caruia nu Comisia efectueaza platile, ci statele membre, cheltuielile sunt supuse unei proceduri de verificare si inchidere a conturilor.

Sumele recuperate sunt inscrise ca si cheltuieli negative in cadrul FEOGA-Garantare.

Deoarece cheltuielile PAC decurg direct din legislatie, notiunea de angajament este dificil de aplicat pentru sectorul agricol.

In cadrul reformei Regulamentului financiar, care prevede ca toate creditele sa fie disociate, Comisia propune pentru FEOGA-Garantare ca, in fiecare moment al executiei bugetare, cheltuielile din creditele de angajament sa fie identice cu cele din creditele de plata.

Executia bugetara

Comisia executa bugetul, in conformitate cu dispozitiile din regulamentul adoptat in temeiul art. 279 din Tratatul CE nodificat de Tratatul de la Maastricht, pe propria raspundere si in limita creditelor alocate, conform principiului bunei gestiuni financiare. Statele membre coopereaza cu Comisia pentru a face astfel incat creditele sa fie utilizate in conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare.

Regulamentul financiar din 1977 autorizeaza institutiile sa isi delege competenta de executare bugetara in moduri pe care le stabilesc in normele lor interne si in limitele actului de delegare.

Art. 22 din Regulamentul financiar scoate de sub competenta Comisiei executarea sectiunilor din buget aferente celorlalte institutii, in temeiul principiului de autonomie institutionala care prevaleaza in domeniul bugetar.

Comitologia

Existenta comitetelor de gestionare create in cadrul actelor de reglementare furnizeaza o alta limita, cu un caracter politic mai accentuat.

Activitatea acestor comitete, formate din experti nationali desemnati de statele membre, ar trebui sa consiste in asistarea Comisiei in activitatea sa de executare. In practica, activitatea acestor comitete a avut adeseori ca efect diminuarea puterilor de executare ale Comisiei.

Tratatul CE prevede: "Comisia [.]exercita competentele conferite de Consiliu pentru aplicarea normelor stabilite de acesta" (art. 211).

Consiliul doreste sa controleze modul in care Comisia executa bugetul, prin crearea acestor comitete de gestionare care participa la procedura de executare. Existenta si functionarea acestor comitete au stat la baza a numeroase controverse intre Consiliu, Parlament si Comisie, acestea din urma incercand sa limiteze comitetele la un rol consultativ.

Parlamentul European vede in existenta comitetelor, altele decat cele consultative, un obstacol in calea bunei gestionari a bugetului comunitar.

Proceduri de lucru cu comitetele

procedura consultativa, in temeiul careia Comisia tine cont in cea mai mare masura de avizul emis de comitet (dar nu este obligata de acesta) si raporteaza comitetului modul in care a tinut cont de acest aviz; procedura consultativa se aplica "de fiecare data cand este considerata ca fiind cea mai potrivita";

procedura de gestionare, in temeiul careia Comisia adopta masuri care sunt imediat aplicabile; procedura de gestionare este utilizata pentru aplicarea politicii agricole comune, a politicii comune in domeniul pescuitului si punerea in aplicare a unor programe care au efecte bugetare importante;

procedura de reglementare, in temeiul careia Comisia adopta masurile avute in vedere daca sunt conforme cu avizul comitetului, sau inainteaza Consiliului o propunere privind masurile care trebuie luate, daca masurile avute in vedere nu sunt conforme cu avizul comitetului, sau in absenta avizului; procedura de reglementare este utilizata pentru punerea in aplicare a elementelor esentiale dintr-un act de baza (inclusiv masurile privind protectia sanatatii persoanelor, a animalelor si plantelor) sau pentru adaptarea sau actualizarea unor elemente neesentiale din actul de baza, daca acesta prevede posibilitatea unei astfel de adaptari sau actualizari.

Executia bugetara descentralizata

Cea mai mare parte a cheltuielilor este executata, fie sub forma unei delegari sau a unei autorizari acordate unor organizatii sau organisme economice (cheltuieli agricole), fie in cooperare cu statele si administratiile nationale (Fonduri structurale).

In ceea ce priveste resursele proprii, a caror percepere este delegata administratiilor nationale si care reprezinta esentialul veniturilor, normele de executie sunt stabilite in decizia privind resursele proprii si in regulamentul de aplicare.

Executarea cheltuielilor

Gestiunea directa si gestiunea comuna sau descentralizata

In cazul unei gestiuni directe, Comisia si serviciile sale efectueaza operatiunile necesare pentru executarea actiunilor in cauza fara interventia statelor membre sau a tarilor terte in care isi au domiciliul destinatarii cheltuielii. Acest mod de gestiune este specific creditelor administrative si unei parti a creditelor operationale (in principal politicile interne din capitolul 3 din perspectivele financiare si unele actiuni externe).

Modul de gestiune comuna cu statele membre se aplica in prezent unei parti preponderente a bugetului: FEOGA-Garantare, Fondurile structurale. El inseamna "gestiunea programelor comunitare pentru care Comisia si statele membre au sarcini administrative distincte dar interdependente si stabilite pe cale legislativa, sarcini pe care trebuie sa le indeplineasca pentru a asigura aplicarea corecta a politicilor Comunitatii".

Statele membre trebuie sa angajeze cheltuielile, finantate total sau partial din bugetul Uniunii, in conformitate cu reglementarile comunitare, prin intermediul structurilor nationale. Aceste cheltuieli sunt supuse unui control de eligibilitate. Ele sunt supuse, de asemenea, controalelor Curtii de Conturi.

O parte a gestiunii a fost incredintata conform unui model similar, in special in cadrul programelor de preaderare, tarilor terte. In acest caz, vorbim de gestiune descentralizata.

Pe langa cele doua moduri de gestiune prin care statele membre sau tarile terte intervin in executarea politicilor comunitare, termenul "externalizare" se utilizeaza pentru a califica delegarea sarcinilor, totala sau partiala, unor entitati exterioare Comisiei.

Externalizarea gestiunii poate lua urmatoarele forme:

prin agentiile comunitare care exercita o activitate comunitara, in contul Uniunii Europene, dar conform unor modalitati specifice definite in functie de particularitatile acestei activitati: ele au personalitate juridica si dispun de un buget propriu, distinct de bugetul general al Comunitatilor, chiar daca este deseori alimentat, integral sau partial, printr-o subventie transferata de acest buget general;

prin recurgerea la birourile de asistenta tehnica (BAT), adica la organisme de drept privat carora li se incredinteaza fie sarcini tehnice, fie acte de gestiune de masa, inclusiv plati catre beneficiari.

Rolul OLAF

Comisia a inlocuit forta de reactie "Coordonarea luptei impotriva fraudei" (UCLAF) a Secretariatului General, creata in 1988, cu un nou serviciu, OLAF (acronimul in limba franceza pentru Biroul European de Lupta Antifrauda).

OLAF ramane un serviciu al Comisiei, plasat sub autoritatea comisarului responsabil cu bugetul. El are, totusi, un statut special de independenta pentru a-si exercita functia de ancheta si este supus, in acest cadru, controlului regulat al unui comitet de supraveghere, compus din cinci personalitati din afara institutiilor comunitare, independente si calificate in domeniul luptei antifrauda.

OLAF asigura o colaborare stransa si regulata intre autoritatile nationale competente.

Fazele procedurii de executare a cheltuielilor

angajarea cheltuielii de catre ordonatorul de credite: "prin angajament se intelege orice masura care genereaza o cheltuiala suportata de la buget" [art. 36 alin. (1) din Regulamentul financiar];

lichidarea cheltuielii, act prin care ordonatorul de credite verifica existenta dreptului creditorului si stabileste sau verifica realitatea, cuantumul si conditiile de exigibilitate a creantei (art. 40 din Regulamentul financiar);

ordonantarea, prin care ordonatorul de credite ii da contabilului, prin emiterea unui ordin de plata, ordinul de a plati o cheltuiala a carei lichidare a efectuat-o (art. 43);

in fine, plata, act care elibereaza institutia de obligatiile sale fata de creditori;

Sistemul de percepere a resurselor proprii

In temeiul art. 8 din decizia privind sistemul resurselor proprii, statele membre percep resursele proprii in conformitate cu dispozitiile lor nationale, care trebuie adaptate cerintelor comunitare.

Diversele categorii de resurse proprii (resursele proprii traditionale, denumite in continuare "RPT", resursa proprie provenita din TVA si resursa proprie bazata pe PNB) se atribuie Comunitatilor pentru a asigura finantarea bugetului Uniunii Europene.

In plus, in ceea ce priveste RPT, orice carenta din partea unui stat membru in gestionarea sistemului de percepere, care conduce la micsorarea acestor resurse, declanseaza raspunderea sa financiara.

Gestionarea disponibilitatilor

Conturile deschise la Trezoreriile statelor membre [in conformitate cu art. 9 din Regulamentul Consiliului (CE, Euratom) nr. 1150/2000 privind resursele proprii]:

Intrucat Trezoreriile nationale nu desfasoara activitati bancare, platile sunt transmise prin intermediul bancilor centrale, la care Comisia are, de asemenea, conturi deschise.

Conturile la Trezorerii sunt utilizate pentru perceperea resurselor proprii si pentru efectuarea platilor in beneficiul guvernelor statelor membre (in special pentru FEOGA si Fondurile structurale).

Conturile deschise la bancile comerciale:

Exista in prezent cel putin un cont de acest tip, ales in urma unei licitatii deschise, in fiecare stat membru.

Aceste conturi sunt utilizate pentru transferurile catre beneficiari care au conturi deschise in statul membru in cauza.

In ciuda introducerii monedei euro, Comisia isi pastreaza deocamdata conturile din statele membre deoarece platile transfrontaliere implica, in general, costuri mai ridicate decat platile interne.

Operatiuni in afara bugetului general

Operatiunile de imprumut si credit ale Comunitatii

In temeiul principiului de echilibru bugetar, Comunitatea nu este abilitata sa isi finanteze activitatile din imprumuturi.

Nu se poate recurge la imprumuturi pentru finantarea unui deficit bugetar. Cu toate acestea, cateva dispozitii exprese din tratatele de instituire a Comunitatilor, pe de o parte, si necesitatea indeplinirii obiectivelor Tratatului de la Roma, pe de alta parte, au condus la crearea progresiva de diverse instrumente care autorizeaza Comisia, in numele Comunitatii, sa faca imprumuturi de pe pietele financiare pentru acordarea de credite, astfel incat sa permita beneficiarilor finali sa profite de conditiile avantajoase pe care le asigura Comunitatea prin increderea de care se bucura pe piata.

Se pot distinge patru perioade in evolutia instrumentelor financiare ale Comunitatii acoperite de la bugetul general:

(1)        Prima perioada se caracterizeaza prin lipsa totala a activitatilor de acest tip in cadrul Tratatului CEE, acestea nefiind efectuate decat de CECO, Euratom sau BEI.

(2)        Spre sfarsitul anilor 60, dezvoltarea necesara a solidaritatii comunitare in cadrul unei uniuni vamale realizate va conduce la aparitia unor operatiuni destinate sprijinirii statelor membre confruntate cu probleme ale balantelor de plati. Operatiunile Euratom au fost, de altfel, integrate in bugetul general.

Consolidarea acestei solidaritati comunitare va deveni si mai necesara din cauza crizei economice survenite in 1973, in urma primului soc petrolier.

(3)        In anii 70 apar doua instrumente: pe de o parte, noul instrument comunitar (NIC) avand ca obiectiv, in special, sustinerea eforturilor de investitii ale intreprinderilor mici si mijlocii; pe de alta parte, garantia globalizata acordata de bugetul general creditelor BEI in tarile din bazinul mediteranean. Este vorba despre credite cu finalitate microeconomica.

(4)        Evenimentele care au loc in Europa de Est incepand cu 1989 vor duce la o extindere a garantiei acordate BEI astfel incat sa i se permita acesteia sa acorde, pe de o parte, credite in Europa Centrala si de Est (mai intai in Polonia si Ungaria, mai apoi in Cehoslovacia, in Bulgaria si in Romania) si, pe de alta parte, primul imprumut/credit acordat unei tari terte (Ungaria) la inceputul anului 1990.

In continuare, vor fi realizate alte operatiuni de imprumut/credit cu finalitate microeconomica nu numai in favoarea tarilor din Europa Centrala si de Est (Bulgaria, Romania, Cehoslovacia), dar si in favoarea unor tari din bazinul mediteranean (Algeria, Israel).

Caracteristicile instrumentelor de imprumut/credit

Instrumentele sectoriale

Tratatul CECO (art. 49) abiliteaza Inalta Autoritate sa contracteze imprumuturi, cu conditia ca acestea sa fie folosite exclusiv pentru acordarea de credite.

Creditele au trei destinatii principale:

finantarea investitiilor in sectorul carbunelui si otelului;

finantarea programelor de reconversie pentru restructurarea industriei miniere si siderurgice;

finantarea constructiei de locuinte sociale in beneficiul personalului din industriile miniere si siderurgice [art. 54 alin. (2)].

Decizia Consiliului 77/270/Euratom din 29 martie 1977 abiliteaza Comisia sa aprobe acordarea de credite Euratom, in cadrul finantarii in statele membre a unor proiecte de investitii privind instalatiile industriale care intervin in ciclul combustibilului nuclear (in special pentru producerea de electricitate).

Decizia Consiliului 94/179/Euratom din 21 martie 1994 prevede o posibilitate similara pentru proiecte care, in cadrul anumitor tari terte, indeplinesc una dintre urmatoarele conditii:

proiectul in cauza imbunatateste securitatea si eficacitatea instalatilor care intervin in ciclul combustibilului nuclear si care sunt deja operationale sau in constructie;

proiectul in cauza participa la dezafectarea instalatiilor a caror conservare nu se justifica din motive tehnice sau economice.

Tarile eligibile pentru aceste credite sunt Armenia, Bulgaria, Lituania, Republica Ceha, Romania, Rusia, Slovacia, Slovenia, Ucraina si Ungaria.

Instrumentele cu caracter macroeconomic

Imprumuturile si creditele destinate sustinerii balantelor de plati

Dupa primul soc petrolier, a fost conceput un mecanism de imprumuturi comunitare pentru a ajuta statele membre care inregistrau dezechilibre ale balantelor de plati din cauza cresterii pretului la petrol.

Imprumuturi si credite in cadrul cooperarii cu tari terte

Comunitatea acorda credite de asistenta financiara pe termen mediu, finantate din imprumuturi, unui anumit numar de tari terte angajate intr-un proces de reforme economice.

Instrumentele cu finalitate microeconomica:

"noul instrument comunitar" (NIC)

"Noul instrument comunitar" (NIC), creat in 1978, are ca scop sa participe la finantarea de proiecte de investitii care contribuie la dezvoltarea competitivitatii industriale a Europei.

Creditele Bancii Europene de Investitii (BEI) in afara Comunitatii

Aceste credite din resursele proprii ale BEI iau forma, pentru Comunitate, a unei depuneri de garantii de catre bugetul general pentru eventualele situatii in care tarile beneficiare nu isi indeplinesc obligatiile.

Conditiile garantiei comunitare sunt specificate intr-un contract de cautiune semnat intre Comunitate si Banca Europeana de Investitii.

Patru zone geografice sunt luate in considerare pentru aceste credite pentru proiecte cu finalitate microeconomica.

- Tarile din bazinul mediteranean;

- Tarile din Europa Centrala si de Est (TECE) ;

- Tarile din America Latina si din Asia (ALA);

- Africa de Sud (AFSUD).

Imprumuturi/credite

In ceea ce priveste imprumuturile contractate de Comisie in numele Comunitatii, al caror produs este reportat sub forma de credite acordate unor terti in aceleasi conditii privind valoarea, durata, rata si termenele de plata ale dobanzilor, riscul pentru buget este reprezentat de necesitatea de a asigura rambursarea imprumutului contractat de Comunitate in cazul in care beneficiarul creditului nu isi poate indeplini obligatiile la termenul de plata prevazut.

Acest tip de garantie oferita furnizorilor de fonduri se refera asadar la creditele "balanta de plati" si "asistenta financiara pe termen mediu", care au finalitate macroeconomica, precum si la creditele cu finalitate microeconomica (NIC si Euratom).

Spre deosebire de primele imprumuturi subscrise in cadrul Euratom, operatiunile actuale de imprumut/credit nu sunt inscrise in buget sub forma de venituri si cheltuieli.

In 1978, la instigarea Parlamentului European, Comisia a propus bugetarea completa a acestor operatiuni, asimiland imprumuturile veniturilor si creditele cheltuielilor, in cadrul unei "parti II" a bugetului general.

Faptul ca Consiliul a refuzat aceasta integrare este unul dintre "motivele importante" care au condus la respingerea proiectului de buget 1979 de catre Parlament.

Acest refuz este justificat de dorinta de a mentine un control exclusiv al Consiliului asupra deciziilor privind imprumuturile si creditele.

Cu toate acestea, bugetul cuprinde in structura sa, rezultata din versiunea Regulamentului financiar modificat la 13 martie 1990, in anexa la partea B din sectiunea Comisiei, un document care prezinta ansamblul operatiunilor de imprumut si credit. Acest document are o valoare orientativa.

Fondul de garantare

Fondul de garantare, instituit prin Regulamentul Consiliului (CE, Euratom) nr. 2728/94 din 31 octombrie 1994, este destinat sa acopere garantia oferita de la bugetul general in favoarea unor tari terte, astfel incat sa se evite eventualele perturbari ale executiei bugetare in caz de nerespectare a obligatiilor de plata.

Regulamentul Consiliului (CE, Euratom) nr. 1149/1999 din 25 mai 1999 a modificat regulamentul din 1994.

Conform noului regulament, rata de alimentare a Fondului si rata cuantumului obiectiv sunt fixate la 9% incepand cu 1 ianuarie 2000.

Asadar, mecanismul rezerva/Fond de garantare constituie in acelasi timp:

un instrument preventiv impotriva oricarui soc bugetar generat de punerea in joc a garantiei bugetare;

un instrument de disciplina bugetara, in masura in care orice decizie de atribuire a unei garantii reprezinta un cost bugetar imediat pentru statele membre prin recurgerea la resursele proprii corespondente. Acest mecanism are, de asemenea, ca efect impunerea unei constrangeri asupra capacitatii anuale de angajare de noi credite.

Controlul extern al bugetului UE

Principii

controlul este incredintat si altor foruri externe care au avantajul de a beneficia de o imagine din afara, obiectiva, asupra gestionarii bugetelor.

Acest rol este impartit de Curtea de Conturi, Parlamentul European si, intr-o mai mica masura, Consiliu.

Controlul exercitat de Curtea de Conturi

Curtea nu dispune de competente jurisdictionale si, de altfel, nici competente decizionale, de sanctiune sau de injonctiune.

(1)        Controlul pe care il asigura Curtea prezinta urmatoarele caracteristici:

se refera la operatiunile deja efectuate de venituri si cheltuieli.;

se aplica conturilor tuturor veniturilor si cheltuielilor Comunitatii;

controlul se efectueaza la nivelul documentelor si, daca este cazul, la fata locului la institutiile comunitare si ale statelor membre, precum si in sediile oricarui organism care gestioneaza venituri si cheltuieli in numele Comunitatii, inclusiv in sediile oricarei persoane fizice sau juridice care beneficiaza de varsaminte provenind de la bugetul comunitar.

rezultatul controalelor efectuate de Curtea de Conturi este consemnat intr-un raport anual publicat in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene inainte de 30 noiembrie a aceluiasi an;

(2)        Activitatile Curtii de Conturi:

(a)         controlul legalitatii si corectitudinii corespunde abordarii celei mai traditionale care este comuna tuturor institutiilor de control extern;

(b)        controlul bunei gestiuni financiare se situeaza la un esalon superior si este, in esenta, calitativ: trebuie sa se asigure ca sistemele de decizie si de control intern, precum si deciziile adoptate de executivul comunitar, permit atingerea unui echilibru optim intre realizarea unui anumit obiectiv si mijloacele utilizate, din punctul de vedere al economiei, eficientei si eficacitatii:

controlul economiei consta in a verifica daca resursele utilizate sunt achizitionate la momentul oportun si la cel mai bun cost;

verificarea eficacitatii are ca scop stabilirea gradului de realizare a obiectivelor incredintate entitatii controlate;

masurarea eficientei consta in compararea rezultatelor obtinute cu mijloacele utilizate, respectiv in a se asigura ca resursele au fost folosite in mod optim.

(3)        Curtea de Conturi nu se poate pronunta asupra ilegalitatii actiunilor institutiilor, deoarece aceasta competenta jurisdictionala este conferita exclusiv Curtii de Justitie si Tribunalului de Prima Instanta.

Curtea aplica un principiu metodologic comun, care consta in punerea accentului pe analiza sistemelor interne de decizie si de control, si nu asupra abordarii directe a operatiunilor.

(4)        Curtea de Conturi a Comunitatilor Europene este determinata sa intretina legaturi stranse cu institutiile de control extern ale finantelor publice din statele membre.

"Curtea de Conturi ofera Parlamentului European si Consiliului o declaratie de asigurare privind fiabilitatea conturilor, precum si legalitatea si corectitudinea operatiunilor subiacente, care se publica in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene."

Aceasta declaratie de asigurare ("DAS" in jargonul comunitar), care, daca se acorda, constituie o adevarata certificare a conturilor, este diferita, ca natura, de misiunile traditionale indeplinite de Curte, care se limiteaza la formularea de observatii sau avize. Curtea ofera, de asemenea, o declaratie de asigurare separata privind conturile si operatiunile subiacente ale Fondului European de Dezvoltare (FED).

Controlul politic exercitat de Parlamentul European

Chiar daca competenta bugetara este partajata de Consiliu si Parlamentul European, exercitarea controlului politic asupra executiei bugetare tine, in esenta, de prerogativele celui din urma.

Controlul continuu al executiei bugetare in cursul exercitiului

Din punct de vedere istoric si institutional, Parlamentului i-a fost atribuit, mai intai, controlul a posteriori. Pentru a exercita acest control, prin pregatirea deciziei de descarcare de gestiune, Parlamentul European a infiintat o comisie specializata, Comisia de control bugetar, prescurtata Cocobu (care nu reprezenta, in primii ani, decat o subcomisie a Comisiei de bugete). Aceasta a impus treptat un control continuu al executiei bugetare.

Cu toate acestea, in practica, in acord cu Comisia, s-a recunoscut faptic dreptul Comisiei de control bugetar de a obtine orice document si orice informatie de care dispun serviciile Comisiei si care tin de controlul bugetar, sub rezerva pastrarii confidentialitatii, la cererea Comisiei. In mod similar, aceasta din urma ii recunoscuse comisiei parlamentare dreptul de a recurge la audierea functionarilor comunitari. De la 1 ianuarie 2001, Acordul-cadru din 5 iulie 2000 privind relatiile dintre Parlamentul European si Comisie (JO C 121, 24 aprilie 2001) a formalizat, intr-o oarecare masura, modalitatile de comunicare a informatilor catre Parlament, in special in ceea ce priveste descarcarea anuala de gestiune (vezi art. 17, precum si anexa III).

Art. 193 din Tratatul CE, prevede astfel:

"In indeplinirea misiunilor sale, Parlamentul European poate, la cererea unui sfert dintre membrii sai, sa constituie o comisie temporara de ancheta pentru a examina, fara a aduce atingere competentelor conferite prin prezentul Tratat altor institutii sau organe, acuzatiile referitoare la infractiuni sau la administrarea defectuoasa in aplicarea dreptului comunitar, cu exceptia cazului in care faptele respective sunt cercetate de un organ jurisdictional si atat timp cat procedura jurisdictionala nu a fost incheiata.

Comisia temporara de ancheta isi inceteaza existenta prin depunerea raportului sau.

Modurile de exercitare a dreptului de ancheta sunt stabilite de comun acord de Parlamentul European, de Consiliu si de Comisie."

Chiar daca acest articol nu se refera exclusiv la chestiuni financiare, el poate permite, daca este cazul, Parlamentului European sa examineze justificarea acuzatiilor de infractiune sau de proasta administrare privind executia bugetara.

Traditionala "procedura Notenboom"

Cu ocazia analizei rapoartelor trimestriale prezentate de Comisie si a proiectului de rezolutie elaborat de Cocobu are loc, anual, o mare dezbatere parlamentara asupra executarii bugetului exercitiului in curs.

Aceasta dezbatere are loc in fiecare an, in luna noiembrie: este ceea ce se numeste "procedura Notenboom" (dupa numele raportorului comisiei parlamentare care, incepand din 1976, a contribuit la organizarea acestei dezbateri).

Conform anexei III la acordul interinstitutional in ceea ce priveste cheltuielile obligatorii, Comisia trebuie sa evalueze si, daca este cazul, sa adapteze propunerile de credite in functie de implicatiile financiare care decurg din legislatia in vigoare sau in curs de adoptare.

Inspirandu-se din aceleasi preocupari, Consiliul si Parlamentul trebuie, conform pct. 29 din acordul interinstitutional, sa tina cont de evaluarea posibilitatilor de executie a bugetului, facuta de Comisie in proiectul sau preliminar.

Comisia de control bugetar (Cocobu)

Daca se exclude executia bugetului in curs, controlul Parlamentului European asupra executiei bugetare este efectuat, in esenta, prin intermediul Comisiei de control bugetar (Cocobu). Anexa VI la regulamentul de procedura al Parlamentului ii atribuie, in special, competenta de a cunoaste chestiuni privind:

verificarea masurilor de executie financiare, bugetare si administrative privind bugetul general al Uniunii Europene, inclusiv al FED;

controlul activitatilor financiare si administrative ale CECO si, in anumite conditii, al activitatilor financiare ale Bancii Europene de Investitii (BEI);

dispozitiile din Regulamentul financiar privind executia, gestionarea si controlul bugetelor;

procedura de descarcare de gestiune prevazuta in art. 276 din Tratatul CE (vezi mai jos);

inchiderea, elaborarea si controlul conturilor si bilanturilor Comunitatilor Europene, ale institutiilor si organismelor acestora care beneficiaza de finantare comunitara;

prevenirea, controlul, anchetarea, precum si reprimarea neregulilor si fraudelor comise in detrimentul bugetului si care afecteaza protectia intereselor financiare ale Comunitatii;

evaluarea eficacitatii cheltuielilor, coordonarea instrumentelor financiare si aprecierea raportului costuri/beneficii la executarea politicilor finantate de la buget;

examinarea mecanismelor administrative si financiare care trebuie puse in aplicare in urma studierii cazurilor de fraude si nereguli;

reglementarile privind executia bugetelor;

relatiile cu Curtea de Conturi si numirea membrilor acesteia;

examinarea rapoartelor si avizelor Curtii de Conturi.

Descarcarea bugetara

Prevazuta in art. 276 din Tratatul CE, descarcarea de gestiune este actul prin care Parlamentul European, care a primit in prealabil o recomandare din partea Consiliului, "elibereaza" executivul pentru gestiunea sa si incheie viata bugetului.

Decizia de descarcare are o dubla semnificatie. Pe de o parte, aceasta reprezinta judecata politica pe care autoritatea bugetara o exprima asupra modului in care Comisia, ca institutie insarcinata cu executia bugetului, s-a achitat de aceasta responsabilitate; pe de alta parte, din punct de vedere contabil si tehnic, aceasta permite inchiderea definitiva a conturilor.

Descarcarea de gestiune este ultima expresie veritabila a controlului asupra executiei bugetare efectuate de Comisie, caci Parlamentul isi fundamenteaza decizia pornind de la examinarea:

conturilor, bilantului financiar si a analizei gestiunii financiare transmise de Comisie;

raportului anual al Curtii de Conturi, precum si a rapoartelor specifice relevante ale acesteia;

declaratiei de asigurare privind fiabilitatea conturilor, precum si legalitatea si corectitudinea operatiunilor subiacente, prevazute in art. 248 alin. (1) din Tratatul CE;

recomandarii Consiliului anterioare descarcarii de gestiune.

Desfasurarea procedurii anuale:

pana la 1 martie a anului urmator anului de executie bugetara in cauza, fiecare institutie comunica Comisiei datele care ii sunt necesare acesteia pentru elaborarea contului de gestiune si a bilantului financiar ale exercitiului scurs, precum si o contributie la analiza gestiunii financiare pentru acelasi exercitiu (art. 79 din Regulamentul financiar);

pana la 1 mai a anului urmator, Comisia elaboreaza contul de gestiune, bilantul financiar si analiza gestiunii financiare (art. 78, 80 si 81 din Regulamentul financiar) si le transmite Parlamentului, Consiliului si Curtii de Conturi (art. 82 din Regulamentul financiar);

pana la 15 iulie cel tarziu, Curtea de Conturi aduce la cunostinta Comisiei si a institutiilor interesate observatiile care considera ca trebuie sa figureze in raportul anual [art. 88 alin. (1) din Regulamentul financiar];

pana la 31 octombrie cel tarziu, toate institutiile trimit raspunsurile lor Curtii de Conturi (idem);

pana la 30 noiembrie cel tarziu, Curtea de Conturi transmite autoritatilor responsabile pentru descarcarea de gestiune, Parlamentul si Consiliul, precum si celorlalte institutii, raportul sau anual insotit de raspunsuri si asigura publicarea acestora in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene [art. 88 alin. (4) din Regulamentul financiar];

inainte de 30 aprilie a anului urmator, Consiliul si Parlamentul examineaza conturile si bilantul financiar, precum si raportul anual al Curtii de Conturi insotit de raspunsurile institutiilor, rapoartele speciale relevante ale acesteia si declaratia de asigurare (art. 206 din Tratat si art. 89 primul paragraf din Regulamentul financiar).

In cadrul acestei ultime etape:

Consiliul se pronunta cu majoritate calificata asupra unei "recomandari de acordare a descarcarii de gestiune Comisiei privind executia bugetara", pe care o adreseaza Parlamentului;

Comisia de control bugetar a Parlamentului elaboreaza proiectele pentru decizia de descarcare de gestiune si pentru rezolutia care insoteste decizia in cauza, precum si un raport privind problemele evocate in rezolutie;

reprezentantii Comisiei si ai Curtii de Conturi participa la toate aceste lucrari.

De altfel, art. 276 alin. (2) din Tratatul CE precizeaza ca "inainte de a acorda descarcarea de gestiune [], Parlamentul European poate cere sa audieze Comisia in legatura cu executarea cheltuielilor sau cu functionarea sistemelor de control financiar. Comisia prezinta Parlamentului European, la cererea acestuia, orice informatie necesara". Parlamentul recurge deseori la acest drept prin chestionare detaliate pe care le adreseaza Comisiei in luna imediat anterioara descarcarii.

Parlamentul se pronunta asupra descarcarii votand asupra proiectelor de decizie si de rezolutie pregatite de Comisia de control bugetar.

Rolul Consiliului

Chiar daca, in mod formal, interventia celeilalte ramuri a autoritatii bugetare se limiteaza la o recomandare adresata Parlamentului la inceputul procedurii de descarcare, importanta acesteia nu este totusi neglijabila, in ciuda caracterului neimperativ din punct de vedere juridic. In practica, Comitetul bugetar este cel care analizeaza raportul anual al Curtii de Conturi inainte de prezentarea proiectului de recomandare Consiliului "Ecofin". Parlamentul tine seama in cea mai mare masura de analiza tehnica pe care se bazeaza recomandarea.

Rolul statelor membre

Avand in vedere ca gestionarea unei largi proportii din fondurile comunitare este incredintata statelor membre, este logic ca acestea sa fie implicate, chiar daca la un nivel redus, in procesul care duce la descarcarea de gestiune. De aceea, Comisia le implica in acest proces trimitandu-le un chestionar pentru a afla opinia lor privind observatiile emise de Curtea de Conturi care le privesc direct. Raspunsurile date de statele membre trebuie sa puna la dispozitia Parlamentului toate informatiile necesare pentru a putea stabili, in deplina cunostinta de cauza, originea punctelor slabe mentionate de Curte.

Bugete supuse descarcarii de gestiune

Parlamentul acorda descarcarea de gestiune nu doar pentru executia bugetului general si a bugetului organismelor satelit de prima generatie [Fundatia europeana pentru imbunatatirea conditiilor de viata si de munca din Dublin si Centrul european pentru dezvoltarea formarii profesionale din Tesalonic (Cedefop)], ci si, separat si autonom, pentru executia bugetului operational al CECO [initial, recurgand la o interpretare extensiva a art. 78 f alin. (5) din Tratatul de la Paris] si pentru operatiunile aferente diferitelor FED (acorduri interne de finantare anexate la conventiile de la Lomé).

Institutiile supuse descarcarii

Formal, conform art. 276 din Tratatul CE, doar Comisia este supusa procedurii de descarcare de gestiune, iar celelalte institutii reglementeaza, complet autonom, executia sectiunilor lor bugetare. Pentru acestea din urma singura obligatie aplicabila juridica este obligatia de a da curs observatiilor prezentate in decizia de descarcare; acest lucru este conform cu prevederile din art. 274 din Tratatul CE, care confera Comisiei responsabilitatea de executie a intregului buget.

Din cele mentionate, reiese ca responsabilitatea Comisiei in domeniul executiei bugetare este mai mare decat competentele de executie cu care este de fapt investita. Pentru a corecta aceasta asimetrie, Parlamentul a luat initiativa, in afara oricarei abilitari juridice, de a acorda o descarcare separata de gestiune pentru celelalte institutii, cu exceptia Consiliului.

Normele privind votarea

In absenta unor prevederi specifice in art. 276 din Tratatul CE, Parlamentul voteaza descarcarea de gestiune cu majoritate absoluta din numarul de voturi exprimate, conform normelor generale din art. 198 din Tratatul CE.

Urmarile descarcarii de gestiune

"Comisia face totul pentru a da curs observatiilor care insotesc deciziile de descarcare de gestiune si celorlalte observatii ale Parlamentului European privind executia cheltuielilor, precum si recomandarilor de descarcare adoptate de Consiliu."

Amanarea si refuzarea descarcarii

In principiu, acordarea descarcarii de gestiune ar trebui sa fie o decizie care intervine aproape automat la sfarsitul vietii bugetului, deoarece executia corecta a acestuia trebuie sa fie prezumata. Cu toate acestea, Parlamentul European a consolidat treptat si considerabil polul politic al descarcarii de gestiune, utilizandu-l ca instrument pentru a-si creste semnificativ influenta asupra modului in care Comisia isi exercita prerogativele si gestioneaza problemele care ii sunt incredintate. Din acest motiv, incidentele care pot impiedica adoptarea deciziei de descarcare in termenele prevazute nu mai constituie exemple tip.

Refuzarea descarcarii

Principiul si, a fortiori, procedura de refuzare a descarcarii nu sunt prevazute nici in art. 276 din Tratatul CE si nici in Regulamentul financiar. Acestea fac obiectul art. 3 si 5 din anexa V la regulamentul de procedura a Parlamentului.

Asadar, decizia Parlamentului de a refuza acordarea descarcarii Comisiei din cauza unor dezacorduri importante trebuie considerata ca fiind exceptionala. De altfel, astfel de decizii de refuzare nu au fost luate decat cu doua ocazii, in 1984 referitor la exercitiul bugetar 1982 si, mai recent, in 1998 referitor la exercitiul 1996.

Experienta a confirmat ca acest rationament politic era lipsit de relevanta juridica. Pe de o parte, ca urmare a unui refuz de acordare a descarcarii 1982 in noiembrie 1984, Comisia, prezidata de Gaston Thorn (care mai avea cateva saptamani pana la finalul mandatului sau), nu a demisionat, iar Parlamentul, confirmand, in cazul respectiv, caracterul ineluctabil al inchiderii contabile a ciclului bugetar, a acordat in cele din urma, la 15 martie 1985, descarcarea pentru exercitiul 1982. Pe de alta parte, in cazul refuzarii descarcarii 1996, intervenite in 1998, Comisia, prezidata de Jacques Santer, nu a demisionat decat in martie 1999, dupa elaborarea raportului redactat de un "comitet de experti independenti" al carui continut lasa sa se intrevada posibila adoptare de catre Parlament a unei motiuni de cenzura.