|
|
|
DATORIA PUBLICA
Indiferent de provenienta interna sau externa a resurselor banesti pe
care statul le obtine ca venituri extraordinare, chestiunea modala este
legata de prudenta si rationalitate. Imprumuturile publice se aproba relativ
usor dar cu si o mai mare usurinta acestea se pot cheltui, fara a spori
semnificativ folosul scontat pentru comunitate, ci, dimpotriva chiar,
amanetand imprevizibil viitorul generatiilor urmatoare.
In doctrina si uzanta financiara este frecventa expresia datorie
publica, pentru a ilustra totalitatea obligatiilor juridice de natura baneasca
ce revin statului la un moment dat, asa cum rezulta acestea din
contractele unor imprumuturi lansate si/sau garantate de stat.
Datoria publica este un indicator complex si elaborat de apreciere
sintetica nu numai a situatiei financiare a unei tari. Marimea sau/si
informatiile relevante prin aceasta importanta variabila macroeconomica
diagnosticheaza trendul urmat de evolutia economiei si societatii in
ansamblu, dar, mai ales, reflecta randamentul si eficienta cu care
actioneaza managementul guvernamental.
Cuvinte cheie
datoria publica;
inscrisuri publice;
datoria publica interna-externa;
datoria publica bruta-neta;
datoria publica flotanta-consolidata;
gestiunea datoriei publice;
serviciul datoriei publice;
efortul valutar;
revizuire, recapitulare, reamenajare datorii publice externe;
gradul de indatorare a tarii;
capacitate de indatorare externa.
Cuprins:
1. Delimitari conceptuale
2. Datoria publica interna
3. Datoria publica externa
4. Consideratii privind indatorarea statului
5. Criza datoriei externe - strategii de abordare si solutionare
Esecul inexplicabil al unor oportunitati de exceptie
1. DELIMITARI CONCEPTUALE
Doctrina financiara traditionala include in conceptul de datorie
publica28 toate obligatiile banesti ale statului, asa cum rezulta din
angajamentele directe pe piata interna si externa de capital, precum
si din operatiunile de garantare de catre stat a unor credite
contractate de alte entitati.
Conform precizarilor29 din legislatia si literatura romaneasca in
materie, referirile la datoria publica abordeaza problema monedei de
exprimare a acesteia, a termenelor ordonate de rambursare si include in
acceptie "obligatia [statului] fata de trezoreria proprie, pentru sumele
avansate temporar pentru acoperirea deficitelor bugetului de stat ". (s.ns)
Activitatile de contractare, garantare si administrare a datoriei publice
se afla in sarcina puterii executive, care actioneaza prin Ministerul
Finantelor, iar la nivel local, organele abilitate sunt Consiliile Judetene si,
respectiv, Consiliul Municipiului Bucuresti.
La fel ca si imprumuturile, datoria publica interna, insumand
obligatiile fata de creditorii interni, se stabileste, se gestioneaza si se
evidentiaza distinct fata de datoria publica externa, care exprima
obligatiile statului fata de creditorii sai externi.
Termenul pentru care se contracteaza separa datoria flotanta,
provenind de la imprumuturile pe termene scurte, de pana la 1 an, de
datoria consolidata, care corespunde termenelor mediu si lung.
Calitatea creditorilor diferentiaza datoria publica bruta, care este
valoarea totala a tuturor imprumuturilor, indiferent de plasare, fata de
datoria publica neta, a carei acceptie exclude plasamentele la institutiile
statului (Trezoreire publica, Banca Nationala, Bugetul administratiei
centrale de stat pentru bugetele locale).
Un rol aparte in analiza fiecarui an financiar il are indicatorul serviciul
datoriei publice, ale carui scadente sunt imperative si care reprezinta
toate platile exigibile in contul rambursarii datoriei publice, constand in
cheltuielile ocazionate de lansarea imprumuturilor, de dobanzi, comisioane
si rate scadente. Si in acest caz opereaza forma interna, respectiv - cea
externa, dupa originea capitalului de restituit ca datorie contractata de
catre autoritatile publice centrale sau locale.
Dupa scadenta si dupa structura, datoria publica difera de la o tara la
alta si de la o etapa istorica la alta. Distinctia intre datoria flotanta si cea
consolidata evalueaza gradul de acuitate a necesarului pe care statul il
are pentru resurse financiare destinate sa acopere varietatea datoriilor si
cheltuielilor sale.
Creditorii statului beneficiaza de o remuneratie diferentiata, dupa
structura si titulatura inscrisurilor publice pe care le detin. Astfel:
obligatiunile sunt titlurile emise pentru imprumuturile pe termen
lung, cu o dobanda apropiata de nivelul dobanzii de pe pietele financiare;
bonurile sau certificatele de trezorerie sunt titlurile unor
imprumuturi lansate pe termen scurt, la care dobanda este apropiat a de
nivelul celei de pe piata monetara.
Fenomenele de cronicizare a proceselor inflationiste afecteaza drastic
puterea de cumparare a monedei, fapt care, la randul sau, determina
scaderea tentatiei pentru acele imprumuturi lansate pe termen lung. In
aceste imprejurari autoritatea publica este constransa la scurtarea
termenelor de contractare a imprumuturilor publice sau la diversificarea
facilitatilor si avantajelor oferite subscriitorilor. In acelasi scop opereaza si
asupra dobanzii la aceste credite, al carei nivel tinde sa se apropie de
nivelul dobanzii de la alte forme de creditare.
Ministerul Finantelor are atributii exprese legate de toate operatiunile
desfasurate pentru gestiunea datoriei publice30, activitate care include:
organizarea evidentei la ratele si dobanzile datorate, a tuturor cheltuielilor
specifice, precum si a Fondului de risc si de garantii interne, respectiv
externe. In cazul imprumuturilor externe Ministerul Finantelor este, de
regula, si principal beneficiar. Intre operatiile frecvente prin care se
deruleaza gestiunea datoriei publice, figureaza:
gestionarea normala a datoriei publice: aceasta semnifica plata
dobanzilor la titlurile doveditoare a subscrierii; ca orice bun aflat sub
incidenta unui drept de proprietate, si acestea urmeaza un anumit regim
juridic in cazul transferurilor dintre diferite persoane, fapt cu un impact
financiar important;
gestionarea exceptionala a datoriei publice: aceasta se
concretizeaza prin conversiune si consolidare; aplicata exclusiv la
imprumuturile interne, conversiunea este motivata de dificultatile
financiare ale statului debitor si de micsorarea ratei dobanzii din cauza
sporirii capitalului disponibil; efectele conversiunii se regasesc in
inlocuirea unei datorii publice vechi cu o datorie publica noua, cu conditia
deosebita a unei dobanzi mai mici;
amortizarea datoriei publice: aceasta inseamna reducerea
sarcinii banesti si plata ratelor si a dobanzilor, intrucat la imprumuturile
amortizate statul nu mai varsa dobanzi; literatura de specialitate
mentioneaza doua modalitati de amortizare: obligatorie si facultativa.
1) amortizarea obligatorie semnifica obligatia de rambursare a
imprumutului intocmai ca obligatia oricarui debitor privat;
rambursarea poate fi:
o la o data unica, adica la o scadenta fixata unitar pentru
intreaga suma imprumutata;
o anticipata, permisa numai in anumite cazuri, cand
rambursarea este permisa prin cumpararea (inscrisurilor) la
bursa si,
o esalonata, cea mai favorizata la imprumuturile pe termen
lung si are loc sub forma anuitatilor sau a tragerilor la sorti;
2) amortizarea facultativa, aplicabila mai ales la imprumuturile
perpetue, iar la imprumuturile pe termen lung rambursarea se
efectueaza inainte de scadenta, chiar si atunci cand, in mod
expres, este interzisa rambursarea anticipata.
In aceasta ordine de idei se include si inflatia considerata ca
amortizare indirecta31 si realizata prin insasi deprecierea monetara; astfel,
"oricare ar fi intinderea deprecierii monetare, statul nu ramburseaza si nu
plateste dobanzi decat pe baza valorii nominale a titlurilor de imprumut".
Datoria publica este o categorie financiara de data relativ recenta, cu
tendinte care au evoluat intr-o serie de etape32 usor nuantate. Intr-o prima
etapa a devenit frecventa datoria publica interna rezultata din credite pe
termen scurt; ulterior s-a extins practica imprumuturilor si, respectiv, a
datoriei interne pe termen lung, iar deceniile recente marcheaza
amploarea datoriei publice externe ca specific al situatiei financiare din
majoritatea statelor in dezvoltare. Contractata pe termene tot mai lungi,
datoria publica devine consolidata si urmeaza finantarea unor cheltuieli
neprevazute, dar tot mai trenante in timp.
Pe de alta parte, insasi tendinta contemporana de finantare a
deficitelor bugetare incuviinteaza apelul la venituri extraordinare
(preponderent credite), evitandu-se parghiile fiscale directe sau indirecte
din motivele dezvoltate in temele anterioare.
2. DATORIA PUBLICA INTERNA
In limita unei sume expres aprobate de catre Parlament, Guvernul
poate angaja imprumuturi prin Ministerul Finantelor si prin alte institutii
carora asa cum s-a aratat mai sus, li s-a conferit calitatea de agenti ai
statului33
Motivatiile indatorarii includ, pe langa acoperirea deficitelor bugetare
temporare sau anuale, si acoperirea unor cheltuieli si necesitati expres
aprobate prin legea bugetara si, respectiv, legi speciale, cum ar fi, ca de
pilda, refinantarea datoriei publice interne si externe care a fost anterior
contractata.
Guvernul a autorizat Ministerul Finantelor sa garanteze o serie de
programe care vizeaza restructurarea, constituirea stocurilor la principalele
produse strategice si realizarea investitiilor de interes national. De
asemenea, trebuie sa garanteze finantarea lucrarilor agricole si a
productiei destinate exportului, astfel incat sa poata fi acoperit un cat mai
lung ciclu de productie.
Dupa analiza argumentelor si acceptarea clauzelor din orice contract
de imprumut intern, Ministerul Finantelor emite garantiile necesare,
urmand ca resursele financiare destinate rambursarii creditului si platii
tuturor spezelor aferente sa fie sarcina a agentilor economici care au
beneficiat de creditul garantat de stat. In regim extrabugetar, Ministerul
Finantelor constituie si gestioneaza Fondul de risc pentru garantii
interne, care este destinat acoperirii riscurilor inerente.
La acelasi minister functioneaza Registrul datoriei publice interne,
unde se evidentiaza obligatiile si angajamentele privitoare la datoria
publica, in mod diferentiat dupa provenienta interna sau externa a
acesteia.
Procesul reconversiei economiei si societatii romanesti pe o traiectorie
inaugurata dupa abolirea regimului totalitar presupune, intre altele,
recursul la practicile moderne de finantare a cheltuielilor bugetare si, in
consecinta, recursul la diferite modalitati de indatorare34 pentru
acoperirea deficitului bugetar. Dintre acestea, un interes aparte revine
urmatoarelor:
a) certificatele de trezorerie cu dobanda adresabile
persoanelor juridice, in mod uzual destinate finantarii partiale a deficitului
bugetar, iar prin ordinul ministrului de finante, se precizeaza valoarea
nominala a emisiunii, data lansarii pentru vanzare, precum si scadenta si
dobanda stabilite; plata acestor certificate se efectueaza la data emisiunii,
prin debitarea contului cumparatorului deschis la Banca Nationala a
Romaniei, cu suma ce reprezinta valoarea nominala a certificatelor
cumparate;
b) certificatele de trezorerie cu discount, adresate bancilor
comerciale cu sediul in tara.
Ambele categorii de titluri au marcat subscrierea la imprumuturi
publice pe piata interna de capital si nu au beneficiat de facilitati fiscale.
Nevoia sporita de resurse financiare suplimentare s-a materializat in
abordarea altor categorii de titluri mai atractive.
c) certificate de trezorerie cu dobanda adresabile populatiei,
lansate prima data in martie 1999, cu 80% dobanda anuala si fara o
limitare valorica a emisiunii; valoarea nominala individuala a unui inscris a
fost stabilita la 1.000.000 lei, iar termenul de rascumparare s-a fixat dupa
90 de zile (incepand dupa ultima zi acceptata pentru subscriere);
rascumpararea inaintea acestui termen atragea remunerarea cu doar 10%
dobanda, la vedere, iar depasirea scadentei determina capitalizarea
dobanzii unei rate specifice depozitelor la termen, conform calculelor
elaborate de catre Ministerul Finantelor; ca facilitate fiscala menita sa
stimuleze subscrierea a fost oferita exonerarea detinatorilor de la plata
impozitului corespunzator venitului rezultat din aceasta operatiune; ar mai
trebui subliniata o oarecare rigiditate birocratica in desfasurarea intregului
proces, constand in aceea ca, atat subscrierea, cat si rambursarea, nu
putea avea loc decat la aceeasi unitate a trezoreriei statului, or, acest fapt
nu a fost nici pe departe de natura sa flexibilizeze si sa accelereze
colectarea si utilizarea sumelor subscrise.
Tensiunile de natura conjuncturala si politica din 1999 au influentat si
situatia financiara a vremii, mai cu seama ca se apropia scadenta unui
imprumut contractat cu trei ani inainte de pe piata internationala a
capitalurilor de imprumut. Prin urmare, in lunile martie si aprilie 1999 au
fost lansate, dupa cum urmeaza,
d) imprumuturi in valuta adresabile persoanelor fizice si
juridice rezidente in Romania, cu suma vizata de cca. 28-30 mil. USD, iar
ca metoda de lansare s-a optat pentru subscriptia prin banci anume
autorizate; plata contravalorii obligatiunilor de tezaur s-a realizat prin
transferul bancar de la fiecare cumparator in contul de USD al Bancii
Nationale a Romaniei, cont deschis la Federal Reserve Bank din New
York; la rascumparare urmau sa fie creditate conturile de USD ale
cumparatorilor deschise la Banca Nationala a Romaniei.
Emisiunile s-au bucurat de o notabila aderenta, motiv care a incurajat
autoritatile la repetarea ulterioara a operatiunii.
In legatura cu indatorarea comunitatilor locale, trebuie subliniat ca
aceasta se poate realiza fara garantia guvernului, insa cu obligativitatea
unei informari prealabile a Ministerului Finantelor. Concret, datoria publica
interna a comunitatilor locale se materializeaza in:
a) titluri de valoare emise de autoritatile administratiei publice locale
adresate deopotriva persoanelor fizice si juridice, precum si in
b) imprumuturi interne angajate de catre aceste autoritati la banci
comerciale sau alte institutii de credit.
Intrucat sarcina restituirii acestei datorii revine autoritatilor
administratiei locale, legislatia prevede obligatia inscrierii in bugetul local a
acestor obligatii, fara posibilitatea de a invoca ori de a folosi credibilitatea
si forta de impunere a Guvernului. De altfel, nici transferurile explicite de la
bugetul central nu pot fi puse garantie pentru imprumuturile contractate de
catre unitatile administrativ-teritoriale.
Problemele legate de gestionarea datoriei publice locale sunt
consemnate in Registrul de evidenta a acesteia, intrucat administratiile
locale pot contracta si administra un anumit plafon de credite publice cu
care sa-si acopere necesitati variate de finantare.
Marimea datoriei publice interne, precum si a serviciului datoriei
publice interne isi regasesc expresia intr-o serie de indicatori specifici de
apreciere:
- datoria publica interna angajata, semnifica suma obligatiilor statului
fata de creditorii sai si nerambursate in momentul analizei;
- datoria publica interna angajata pe locuitor ilustreaza raportul intre
valoarea absoluta a datoriei publice si numarul de locuitori;
- ponderea datoriei publice interne in produsul intern brut ;
- ponderea serviciului datoriei publice interne in produsul intern brut
sau in totalul cheltuielilor bugetare;
- valoarea absoluta a serviciului datoriei publice interne;
- valoarea ratelor scadente in contul datoriei publice interne;
- valoarea ratelor scadente in contul datoriei publice interne si
ponderea lor in produsul intern brut;
- valoarea dobanzilor si comisioanelor aferente datoriei publice interne
si ponderea acestora in produsul intern brut.
3. DATORIA PUBLICA EXTERNA
Consecinta imprumuturilor contractate pe piata externa a capitalurilor
de imprumut se regaseste in datoria publica externa, o categorie ale
carei acceptiuni permit o serie de precizari necesare premergatoare:
a) datorie externa bruta in sens larg - contine sumele de bani sau
valorile pe care rezidentii unei tari, ca persoane fizice sau juridice, le
datoreaza strainatatii la un moment dat; este o interpretare exhaustiva,
continand referiri la toate obligatiile banesti fata de strainatate,
indiferent de gradul de exigibilitate sau de existenta garantiilor ori de
caracterul public / privat al datoriei;
b) datoria externa bruta in sens restrans - contine obligatiile banesti
fata de strainatate, cu urmatoarele exceptii:
creditele pe termen scurt - considerate ca operatii financiare
curente, indispensabile activitatii economice externe;
investitiile straine directe - deoarece nu au perioade de scadenta /
lichidare;
ajutoarele nerambursabile in cadrul programelor de asisten ta
publica bilaterala sau multilaterala;
imprumuturi externe cu perioade de gratie de peste 10-15 ani;
imprumuturile externe de la creditori externi pentru filialele lor din
alta tara (cea debitoare);
creditele persoanelor fizice / juridice, dar negarantate de autorit atile
guvernamentale competente;
c) datorie externa conform interpretarii Bancii Mondiale si
organismelor afiliate acesteia - cuprinde doar:
sumele pentru creditori publici / privati in valuta /servicii cu o
perioada de rambursare mai mare de un an, si
sumele datorate de persoanele private, dar garantate de o
autoritate publica; asadar pe langa alte obligatii de plata catre
exterior, nu se include in datoria externa, datoria rezultata din
tranzactiile cu FMI.
d) datoria externa neta - cuprinde diferenta dintre:
1. activele publice / private ale rezidentilor unei tari in strainatate, si
formate din:
- disponibilitati valutare;
- imprumuturi acordate;
- investitii directe;
- titluri si diferite creante, etc.
2. activele detinute de rezidentii straini in tara de referinta, si in care
intra:
- imprumuturile primite de la guverne, agentii guvernamentale;
- creditele de la banci private;
- investitiile de capital;
- diferite alte disponibilitati, titluri, creante ale diferitelor persoane
fizice / juridice.
Gradul de dezvoltare economica are o importanta decisiva in
stabilirea ponderii pe care datoria externa o are in totalul datoriei publice a
unui stat. Astfel se explica diferenta dintre tarile in dezvoltare, silite practic
sa-si acopere necesarul de resurse pe seama unor mari datorii externe, si
tarile dezvoltate, beneficiare prin traditie atat ale unei consistente piete
interna a capitalului de imprumut, cat si ale unui management eficient in
administrarea disponibilitatilor proprii de finantare.
De aici si un anume grad de dependenta a tarilor indatorate fata de
creditorii din strainatate.
Intrucat in strainatate pot contracta imprumuturi atat persoane de
drept public, cat si persoane fizice si/sau juridice, datoria externa este un
concept diferit fata de datoria publica externa.
Datoria publica externa 35 a unei tari se defineste prin creditele
externe contractate si angajate de catre stat, in nume propriu, sau de
catre autoritatile administratiei publice locale, precum si prin
creditele externe contractate si angajate de catre alti subiecti
autonomi, cu garantia expresa a statului.
Asadar, pentru completarea necesarului sau de resurse financiare
statul, prin structurile cale centrale si/sau administrativ-teritoriale, are
posibilitatea sa apeleze la diferiti creditori din strainatate, cum ar fi:
guverne si banci centrale, organisme si institutii financiare cu vocatie
internationala, diferite banci comerciale sau persoane fizice posesoare de
disponibilitati temporar libere.
De retinut ca in acceptiunea Bancii Mondiale datoria publica
externa, nu se compune (in sensul ca nu include) din:
- datoriile persoanelor private, dar negarantate de autoritatea
publica;
- sumele rezultate din tranzactiile cu Fondul Monetar International;
- datoriile unor debitori din strainatate care insa pot fi stinse prin
folosirea monedei tarii lor;
- sumele datorate de diferite persoane fizice sau juridice fara
scadente punctuale de achitare.
Motivele si, respectiv, destinatia urmata de sumele contractate de
statul roman prin credite externe au vizat, in principal:
a) echilibrarea balantei de plati externe, al carei deficit a cunoscut o
continua crestere in aceasta perioada;
b) restructurarea in acele domenii ale vietii social-economice grav
afectate de vechile orientari in alocarea resurselor;
c) modernizarea si retehnologizarea economiei in sectoare punctuale
prin investitii semnificative in perspectiva integrarii.
Ministerul Finantelor este direct abilitat si implicat in toate procedurile
privind imprumuturile de stat contractate sau (doar) garantate pe pia ta
externa de capital. In acest sens a fost instituit Registrul datoriei publice
externe, unde se tine evidenta amplelor documentatii privind
imprumutarea sau garantarea unor imprumuturi de pe pia ta externa.
In regim extrabugetar, tot aici se constituie Fondul de risc pe
garantii externe si imprumuturi subsidiare, continand drepturile si
obligatiile, precum si cotele procentuale de participare ale partilor
contractante. Acest Fond se poate completa si cu resurse de la bugetul de
stat, in situatii de exceptie si pentru un volum anume, justificat si explicit
aprobat pentru acest scop.
CONSIDERATII PRIVIND INDATORAREA STATULUI
Potrivit dezvoltarilor si precizarilor de mai sus, rezulta ca datoria
publica semnifica totalitatea sumelor imprumutate sau garantate de catre
stat si datorate la un moment dat, atat pe piata interna, cat si pe piata
externa a capitalului de imprumut.
Prin raportarea volumului datoriei publice la venitul national se pune in
lumina masura in care valoarea nou creata dintr-un an va fi sacrificata
in acel an pentru stingerea obligatiilor financiare ale statului
Desi de valoare pur teoretica, acest raport definit ca grad de
indatorare a tarii are o semnificatie aparte, iar in comparatiile
internationale relevanta sa se amplifica prin exprimarea intr-o moneda de
circulatie mondiala, sau prin considerarea factorului demografic in
aprecierea produsului intern brut. Astfel se va evidentia mai clar
indatorarea a doua tari cu grade diferite de dezvoltare economica.
Materializat in serviciul datoriei publice, efortul financiar anual pe
care-l impune datoria publica a unui stat semnifica totalitatea
cheltuielilor ocazionate de rambursarea ratelor scadente, a
dobanzilor, comisioanelor, precum si a tuturor spezelor aferente
Raportarea serviciului datoriei publice la numarul de locuitori sau la
volumul produsului intern brut, precum si la totalul cheltuielilor publice sau
doar la cele bugetare - sunt tot atatea modalit ati de apreciere a indatorarii
reale a unei tari.
Toate aceste valori ilustreaza volumul resurselor financiare publice
acoperite prin solicitarea unor creditori diferiti, autohtoni si/sau straini, iar
obligatiile statului fata de acestia vor fi stinse prin participarea intregii
populatii, a tezaurului public.
Serviciul datoriei publice externe36 ofera, prin analogie, imaginea
gradului de indatorare a unei tari fata de strainatate si, totodata,
presupune efectuarea periodica a unor plati in valuta, potrivit prevederilor
stipulate in contractele de imprumuturi externe de stat. Ministerul
Finantelor si Banca Nationala a Romaniei sunt principalele institutii cu
competente si raspunderi privind evidentele si evolutia resurselor valutare
ale tarii, a platilor de rate, dobanzi si comisioane in contul obligatiilor
financiare externe.
Prin raportarea intregului volum al datoriei externe la totalul incasarilor
(valutare) provenite din exporturi se obtine ilustrarea efortului valutar
consistent la care este obligata natiunea unui stat indatorat strainatatii. Pe
de alta parte, cu cat acest efort valutar vor fi (mai mult) directionat catre
plata datoriei externe, cu atat va fi mai dificila procurarea resurselor
valutare necesare sustinerii unor importuri semnificative pentru
modernizarea economiei si pentru consumul intern.
In functie de anumite evolutii din situatia financiara si economica a
tarii, Guvernul analizeaza si propune Parlamentului conditiile de
reesalonare, refinantare sau conversiune a datoriei publice externe.
In circumstante adecvate se poate adopta revizuirea datoriei publice
externe, care inseamna o modificare, prin metode diferite, a conditiilor
indatorarii. Literatura de specialitate invoca deopotriva situatiile
nefavorabile pentru tara debitoare, pe fondul dificultatilor in procurarea
resurselor valutare, dar si situatiile inverse, cand tara debitoare,
intentioneaza sa valorifice o conjunctura prielnica de pe piata de capital si
ca atare, solicita anticiparea platilor in contul datoriei externe.
Una din metodele de revizuire este reamenajarea, adica modificarea
scadentarului pentru rambursari, insotita si de modificarea ratei dobanzii.
In situatii socotite avantajoase, tara debitoare poate solicita
recapitalizarea datoriei publice, care echivaleaza cu angajarea unui nou
imprumut, sau consolidarea, operatiune descrisa anterior. Metoda de
ultima instanta privind datoria publica externa este anularea sau usurarea
acesteia, deosebit de greu acceptata de creditori, intrucat reprezinta
scutirea partiala sau chiar integrala de la serviciul aferent unor credite
restante. Ratiunile unei atari actiuni sunt exclusiv politice si efectul pe
termen lung se materializeaza intr-o crestere a influentei creditorilor in tara
"fosta" debitoare. (Este graitor cazul Poloniei anilor '90, cand la Casa Alba
i-au fost "sterse cu buretele" datorii de peste 30 miliarde USD, actiune
insotita si de un puternic influx de capital occidental, determinant in
configuratia economica a tarii din acea vreme".)
Evolutiile si situatia datoriei publice externe se regasesc oglindite
direct in balanta de plati externe a tarii, document cu semnificatie
cardinala pentru starea oricarei tari si care este insotit si de o situatie a
creantelor si angajamentelor externe ale statului, ambele elaborate,
proiectate si analizate prin conlucrarea intre Banca Nationala a Romaniei
si Ministerul Finantelor.
Indicatorii si expresiile care reflecta indatorarea externa37 a unei
tari comporta o oarecare incertitudine in valoarea lor absoluta, insa devin
mai relevante in expresiile lor relative.
Capacitatea de indatorare externa a unei tari arata posibilitatile
acelei tari de a angaja credite in strainatate, astfel incat rambursarea lor,
prin plata ratelor, dobanzilor si comisioanelor aferente sa nu creeze
dificultati. Pentru evaluarea acesteia, de importanta semnificativa este
volumul exporturilor de bunuri si servicii dintr-o perioada considerata
anume, precum si ponderea datoriei flotante in volumul intregului serviciu
al datoriei externe (deja) asumate.
Capacitatea de onorare a datoriei externe se bazeaza pe
ansamblul fluxurilor determinate de schimburile economice internationale
ale tarii debitoare, raportate la serviciul datoriei externe. Cu alte cuvinte, la
valoarea serviciului datoriei externe se raporteaza urmatoarea suma
algebrica:
- disponibilitatile valutare externe nete;
- soldul balantei de plati externe;
- creditele scadente (in perioada analizata) si
- rezerva oficiala de aur si devize a tarii.
In situatia unei valori supraunitare a acestui raport, se apreciaza ca
favorabila imprejurarea referitoare la capacitatea acelei tari de onorare a
datoriei externe.
5. CRIZA DATORIEI EXTERNE - STRATEGII DE
ABORDARE SI SOLUTIONARE
Datoria externa a tarilor in curs de dezvoltare a crescut in perioada
postbelica, cu precadere in anii 1970 si 1980, datorita precarelor conditii
social-economice, a slabei participari la schimbarile comerciale
internationale, precum si lipsei cadrelor specializate in conducere si in
finante.
Din necesitatea reducerii decalajelor tot mai mari intre tarile indatorate
si tarile dezvoltate, s-au facut numeroase transferuri de resurse financiare
concretizate in datoria lor externa.
In plus - criza energetica declansata in anul 1973, cu grave
consecinte ulterioare, a determinat sinergia mai multor efecte
dezastruoase:
cresterea de circa sapte ori a datoriei lor externe,
orientarea imprumuturilor catre alte scopuri decat cresterea
economica, si
accentuarea continua a deficitelor si dezechilibrelor pe toate
planurile.
Concret, se inregistreaza doua tendinte coexistente: pe de o parte -
cresterea lenta a transferurilor nete de resurse financiare publice,
constand in finantare publica multilaterala si ajutoare publice bilaterale
pentru dezvoltare, si, pe de alta parte - scaderea treptata a transferurilor
nete de resurse financiare private, reprezentate prin imprumuturi de la
banci private sau credite pentru export.
Actiunea conjugata a acestor tendinte face ca sa se remarce un flux
tot mai pertinent de resurse negative (dinspre tarile in curs de dezvoltare),
decat fluxul de resurse pozitive (dinspre tarile dezvoltate).
Fenomenul isi afla urmatoarea explicatie: in timp ce nu se mai
acorda noi imprumuturi (atat de necesare solutionarii dificilelor probleme
ale tarilor in curs de dezvoltare), se agraveaza situatia lor socialeconomica
datorita poverii restituirii imprumuturilor anterioare si a
dobanzilor aferente, ajunse de fapt la scadenta.
Supranumit adeseori in literatura economica drept deceniul socurilor,
deceniul opt al secolului XX a insemnat si acutizarea unei serioase crize
de dimensiuni planetare, criza datoriei externe, a carei explozie a fost
pregatita de actiunea conjugata a mai multor factori.
5.1. Cauzele care au impins tarile in dezvoltare in imposibilitatea
de a-si stinge obligatiile de plata fata de creditorii externi sunt complexe.
a) Majorarea succesiva a pretului titeiului (1973-1980) a determinat
cresterea datoriei externe a acestor tari, dar ulterioarele scaderi de preturi
la produsele petroliere au afectat si preturile produselor de baza, care
reprezentau ponderea in totalul exporturilor lor; concomitent au crescut
preturile la produsele manufacturate, pe care tocmai aceste tari le
importau din statele dezvoltate si beneficiare al petrolului.
b) Nivelul ridicat al dobanzilor la creditele externe, care s-a
modificat de la 8% pana la 1977, la 15-19% dupa 1978 si in urmatorii ani;
faptul se explica prin aceea ca dobanzile aferente imprumuturilor risca sa
echivaleze cota de imprumut rambursabil; pozitia decisiva in politica de
fixare a acestor dobanzi revine bancilor private care au acordat cea mai
mare parte din respectivele imprumuturi, dar si practicarii politicii creditelor
scumpe, aplicata de tarile dezvoltate, si care este de departe cauza
principala a indatorarii din deceniul opt.
c) Politica bugetara expansionista a SUA s-a concretizat in
cresterea cheltuielilor publice ale SUA, avand ca efecte marile deficite
bugetare din deceniile 7 si 8; acoperirea lor s-a facut prin imprumuturi de
stat cu o dobanda foarte ridicata, fapt ce a determinat o importanta
asimilare a capitalurilor disponibile din tarile vest-europene si Japonia; ca
urmare, dolarul s-a intarit prin plasamente directe pe piata americana,
superior remunerate fata de alte piete de plasament a capitalurilor
disponibile; in aceasta imprejurare, pentru tarile in curs de dezvoltare,
creditele externe si-au marit dobanzile aferente si s-a produs aprecierea
nejustificata a dolarului fata de alte monede, mai cu seama ca circa trei
patrimi din imprumuturile bancare internationale au fost exprimate in
dolari.
d) Greselile in orientarea politicii economice si financiar-valutare
a tarilor debitoare s-au materializat in directionarea imprumuturilor catre
obiective neproductive, neeficiente si care nu asigurau rambursarea
creditelor: achizitionarea de armament din import, finantarea doar a
deficitelor bugetare temporare, fapt care, perpetua aceste deficite si
extindea seria altor dezechilibre, lipsa unui control asupra sumelor in
valuta, fapt pentru care importante sume au fost "exportate" in conturi
secrete personale, intretinerea unui stufos aparat administrativ si militar,
costisitor si nefast pentru cele mai multe dintre statele debitoare.
e) Responsabilitatea directa a bancilor private; in perioada de
crestere a ofertei capitalurilor de imprumut (dupa majorarea preturilor la
produsele petroliere), creditele acestor banci au fost prea putin analizate si
cenzurate, fapt ce s-a repercutat in imobilizarile mari de fonduri, datorita
defectuoasei gestiuni a resurselor si, in consecinta, datorita insolvabilitatii
generalizate a tarilor in curs de dezvoltare.
Desi la declansarea crizei datoriei externe au actionat deopotriva
factorii endogeni, potentati de cei exogeni, tarile in curs de dezvoltare sunt
principalele victime ale acestei crize, insa, in mod logic, nu pot fi obligate
la suportarea singulara a consecintelor acesteia.
Insa criza datoriei externe, ca rezultat al sistemului actual de relatii
economice, se repercuteaza dincolo de perimetrul tarilor debitoare,
amenintand si deregland nu numai economia, ci insasi pacea si siguranta
planetei. De pe aceasta premisa, fenomenul a intrat in sfera de interes a
numeroase foruri si institutii, preocupate sa eradicheze discrepantele in
dezvoltare si sa restranga efectele negative ale crizei.
5.2. Solutiile pentru criza datoriei externe au fost initiate si
aplicate dupa atente si responsabile analize asupra fenomenului, la care
au participat cu egal interes atat reprezentantii debitorilor, cat si cei ai
creditorilor.
Reunite sub titulatura "Clubul de la Londra", bancile private au
desfasurat numeroase si ample consultari cu "Clubul de la Roma",
comitetul reprezentativ al guvernelor din tarile creditoare.
In calitatea de institutie financiara cu vocatie si influenta pe piata
internationala a capitalurilor, Fondul Monetar International s-a implicat cu
consecventa in concilierea principalelor grupuri de interese confruntate cu
criza datoriei externe.
De pilda, Clubul de la Paris a prilejuit o discutie cu fiecare debitor in
parte, numai pentru acele credite garantate de organismele
guvernamentale ale tarilor creditoare; s-au conceput linii generale de
reamenajare a datoriilor si acorduri bilaterale convenite cu fiecare creditor
in parte.
S-a invocat reesalonarea datoriei externe ca masura exceptionala,
fiind, in fapt, amanarea pe cativa ani a partii din datoria exigibila pe anul
considerat.
Dar aceasta masura extrema s-a acceptat doar partial, si numai pe
termen scurt, hotarandu-se:
majorarea ratei dobanzii;
adoptarea unor programe de redresare;
stimularea productiei pentru export, in paralel cu limitarea
importului prin devalorizarea monedei nationale, precum si cu
limitarea creditului bancar.
Solutiile propuse au esuat in plan general, efectele nefiind cele
scontate, datorita continuarii procesului de accentuare a protectionismului
tarilor dezvoltate in raporturile lor comerciale tarile debitoare.
Din 1985 s-a adoptat o politica generala de ajustare macroeconomica
structurala in tarile in curs de dezvoltare constand in:
acordarea de noi imprumuturi de la bancile comerciale;
cresterea rolului Bancii Mondiale pentru restructurarea economica,
fapt care, totodata, a influentat si restructurarea politicii de creditare
a bancilor.
Cu toate acestea, fluxurile negative au sporit, iar ritmul anual de
crestere a datoriei externe a devenit mai accelerat decat insasi cresterea
economica, deoarece s-a cautat un remediu al efectelor crizei, si nu al
cauzelor care au generat-o si o alimenteaza, ignorandu-se necesitatea
majora de dezvoltare economica si sociala a tarilor in curs de dezvoltare,
ignorandu-se pericolul alimentat de adancirea decalajelor.
De asemenea, a fost ignorata problematica globala a indatorarii, cu o
atentie distribuita sporadic numai unor tari in detrimentul celorlalte tari in
curs de dezvoltare. In timp ce organismele financiare internationale nu au
acceptat reesalonari ale datoriei externe, un alt flagel, riscul valutar, a fost
lasat numai pe seama debitorilor, fapt departe de a "calma" criza
agravanta a datoriei externe.
Deoarece fenomenul insolvabilitatii a capatat dimensiuni alarmante, a
devenit imperativa cautarea de noi solutii:
transformarea datoriei in suferinta, in participatii ale bancilor
creditoare la capitalul firmelor producatoare din tarile debitoare;
transformarea creantelor neonorate in titluri de creanta asupra
veniturilor realizate din exportul tarilor debitoare;
functionarea unei institutii internationale care sa achizitioneze de la
banci creantele scadente, dar la subpret, purtatoare de dobanzi si
amortizate pe seama resurselor recuperate tot de la tarile
debitoare;
capitalizarea dobanzilor neonorate, in imprumuturi cu dobanda,
dupa o prealabila perioada de gratie;
crearea unei case de asigurari contra riscurilor nerambursarii
imprumuturilor acordate.
Ultimul deceniu al zbuciumatului secol XX a determinat mutatii
revolutionare in insusi modul de abordare a fenomenului. Este necesara
luarea in considerare a unor elemente agravante, cum ar fi: scumpirea
globala a creditului pe piata financiara internationala, precum si aparitia
unor solicitari sporite din partea plutonului de tari ex-socialiste.
In acelasi timp insa, s-a dezvoltat o puternica piata secundara a
creantelor in contul datoriei externe, pe care se desfasoara sofisticate si
tentante tranzactii ale titlurilor de creanta. Exista mai multe opinii avizate
care semnaleaza cu optimism fenomene de redresare economica a unora
din cele mai indatorate tari, aduse in situatia de a-si fi rascumparat
creantele detinute de banci asupra lor.
Piata financiara internationala a cunoscut o adevarata explozie a
inovatiilor financiare, concretizate in tehnici tot mai extinse de
rascumparare a datoriei, precum si de conversie a acesteia in active.
Este adevarat ca focarele crizelor financiare, manifestate cu mare
virulenta in ultimul deceniu reprezinta un serios semnal de alarma fata de
recidivarea crizei globale a datoriei externe.
Dar tot atat de adevarat este ca recentele evolutii din lume, bazate pe
eforturile de integrare zonala si regionala, sunt determinate de o alta
filozofie privind raporturile dintre state suverane, de o alta abordare a
cooperarii si asistentei financiare.
Esecul inexplicabil al unor oportunitati de exceptie
In materie de credite externe, mediatizata pozitie avantajoasa pe
care tara noastra a avut-o prin lipsa oricarei datorii externe, si chiar prin
posesia unor creante si a unei rezerve valutare apreciabile - sunt
elemente ce comporta o atentie aparte.
Mai precis, datoria externa a Romaniei anului 1980 se ridica la
aproximativ 11 miliarde USD.
Datorita inaspririi conditiilor impuse de organismele financiare
internationale la acordarea creditelor, precum si pe fondul agravarii
tendintelor megalomane ale fostului regim, s-a dispus restituirea intregii
datorii externe a tarii inainte de scadenta astfel ca, incepand cu 1975 si
pana in martie 1989, tara noastra a platit circa 21 miliarde USD, din care 7
miliarde au reprezentat dobanzi si diferite speze aferente creditelor
contractate.
Tot efortul de acumulare a fondurilor valutare necesare s-a facut prin
sacrificarea celor mai elementare conditii de viata ale poporului; exportul
fortat compus chiar si din produse alimentare de stricta necesitate, sau din
marfuri prea putin competitive, s-a efectuat greoi, pe o piata externa
deoseori ostila si in conditii de frecvente si grave perturbari monetare si
financiare.
In lipsa unor modalitati normale sau acceptabile de procurare a
disponibilitatilor valutare, s-au rambursat anticipat inclusiv credite a caror
scadenta era mult dupa 1990 si cu dobanzi mult mai mici decat pe piata
mondiala. Totul in baza unor decizii total antieconomice, ba chiar
antinationale. Exista dovezi ca, in epoca au existat mai multe propuneri de
moderare a sacrificiilor impuse poporului. Conducerile Bancii Nationale si
a Bancii Romane de Comert Exterior, principalele institutii in operarea cu
valute, au propus fructificarea acumularilor valutare prin constituirea lor in
depozite bancare, remunerate cu dobanzi superioare dobanzilor de la
creditele ce urmau sa se restituie. In acelati timp, personalitati prestigioase
din domeniul bancar international avertizau, cu prilejul adunarilor generale
anuale ale Bancii Reglementelor Internationale de la Basel - Elvetia,
asupra pericolului de ramanere in urma a economiei romanesti, precum si
asupra deteriorarii alarmante a nivelului de trai al populatiei.
Din nefericire, nu numai ca au fost sistematic incriminate si anulate
astfel de luari de pozitie, dar, cu o maligna larghete, s-au acordat credite
interguvernamentale unor tari insolvabile si fara nici o garantie
acoperitoare, desi chiar si Romaniei, in postura de creditor, ii lipseau
mijloacele de constrangere pentru recuperarea oricarui gen de creante
(cazul Irakului este emblematic!.).
Saracirea provocata si de acumularea acestui mare volum de creante
a fost exacerbata de ambitia irationala si dictatorial urmata "de a se
asigura un excedent al balantei de incasari si plati valutare", in conditiile in
care, la export, erau numeroase greutati si bariere, iar importul de materii
prime, materiale, subansamble si echipamente s-a redus anual si abuziv,
provocand nu doar impiedicarea progresului economic, ci si stagnarea
investitiilor deja incepute, si transformarea acestora in imobilizari
paguboase de substantiale fonduri economice si materiale, cu grav impact
asupra rezultatelor financiare.
O relativa inlesnire a constat in vanzarea a 80 tone de aur din rezerva
oficiala, actiune din care s-au obtinut peste 1 mld. $ si s-au "economisit"
dobanzi substantiale de platit intre 1986 -1989, desi in discutie s-a
antamat rascumpararea ulterioara a aurului.
In decurs de circa 3 ani economia nationala a fost scutita de plata unor
dobanzi cuprinse intre 210 - 300 mil. $, iar din semestrul II 1989, cand
deja era achitata integral datoria externa, a inceput constituirea fondului
valutar de rezerva, pe seama incasarilor realizate in continuare din export,
dar si prin perpetuarea privatiunilor.
La ora Revolutiei din Decembrie 1989, rezervele valutare din conturile
bancare ale Romaniei erau de peste 1,8 mld. $, iar incasarea creantelor
putea asigura dublarea acestor rezerve.
Nu numai ca nu s-a rascumparat aurul vandut (cu toate ca pretul in
epoca ar fi fost un avantaj pentru o atare tranzactie), nici celelalte creante
nu au mai putut asigura valuta, iar fondurile valutare mostenite s-au
consumat pentru importuri nelegate de eradicarea subdezvoltarii sau
subproductiei!.
In perspectiva istorica, balcanismul fatidic al destinului romanesc a
anulat marele avantaj al lipsei oricarei datorii externe, iar agitatia de pe
scena politica si sociala a trimis in derizoriu si inutil toata seria de sacrificii
indurate de popor, a inspirat - culmea! - necredibilitate si chiar ostilitate in
mediile occidentale.
In acest sens ramane simptomatica atitudinea agentiilor straine de
rating din anii '98 si '99 care, in diuda punctualitatii cu care Romania si-a
onorat impovaratoarele-i debite, i-au acordat scoruri fie contradictorii, fie
nefavorabile, numai pentru motivul, greu de acceptat, ca se afla intr-o
zona financiara si politica destul de fierbinte! .
(grupaj selectat din lucrarea "Balanta de plati.
Reconversia la societatea deschisa in Romania",
de M. Susanu, Ed. Economica, Bucuresti,
2003, pg. 115 - 117.)
