|
|
|
Deficitul bugetar si finantarea lui
Echilibrul bugetar este expresia generala a echilibrului material al economiei nationale, a echilibrului fortei de munca si a celui valoric. Se poate vorbi de o stare de echilibru "ex ante", la elaborarea unui plan, program sau scenariu (strategie) privind tranzitia catre integrarea europeana, cat si de un echilibru "ex post", atunci cand s-a realizat aceasta unitate indestructibila intre cele trei forme de manifestare a echilibrului.
Echilibrul valoric vizeaza deopotriva echilibrul financiar, monetar si cel valutar, fiecare expresie valorica a echilibrului avand o existenta de sine statatoare, dar si raporturi de interdependenta cu celelalte forme valorice si nevalorice ale echilibrului general. Nu s-ar putea vorbi de un echilibru general cu caracter previzional, daca programul de dezvoltare a economiei nationale pe o anumita perioada de timp, nu ar prezenta un raport corespunzator intre productia anumitor mijloace de productie si necesarul lor, daca nu ar asigura locuri de munca suficiente pentru forta de munca activa de care dispune economia sau nu ar putea acoperi, cu bunuri si servicii, cererea solvabila a intregii societati.
In tara noastra, instrumentul de reflectare a echilibrului financiar public, la nivel national, il reprezinta bugetul general consolidat, privit ca o insumare a tuturor resurselor si, respectiv, a cheltuielilor publice (mai putin transferurile dintre diferite categorii de bugete).
Efectuarea cheltuielilor publice presupune alocarea unei parti din resursele materiale, financiare si umane ale societatii, prin retragerea acestora din economia reala (prin diminuarea proportionala a utilizarii lor in scop privat) si dirijarea lor catre bugetul public in scopul utilizarii in beneficiul intregii societati (pentru finantarea activitatilor statului).
In Romania, datorita proceselor de tranzitie, cu greu s-a putut realiza o politica economica stabilizatoare, care, in final sa determine echilibrul economic general.
Cele mai periculoase decorelari (neconcordante) au scos in evidenta tendinta de crestere rapida a consumului, in care consumul productiv avea o tendinta din ce in ce mai scazuta si care s-ar fi concretizat in formarea bruta de capital fix si investitii reale. Formarea bruta de capital fix are drept sursa de finantare o parte a venitului si sumele recuperate de catre intreprinderi prin amortizare. Ea se concretizeaza in sporirea valorii bunurilor durabile, achizitionarea de unitati economice (sau parti din acestea sub forma de capacitati de productie), precum si in cumpararea si constructia de locuinte de catre populatie. Investitiile directe se concretizeaza, mai ales, in masini si utilaje, echipamente si tehnologie, care concura direct la realizarea de valoare nou creata.
Deficitul bugetar guvernamental poate fi, in general, finantat fie prin cresterea bazei monetare (M1), fie prin imprumuturi guvernamentale pe piata financiara.
Baza monetara sau masa monetara in sens restrans (M1) cuprinde urmatoarele componente (pe exemplul lunii februarie 2005):
baza monetara (M1), din care 148.436 mld. lei;
numerar in circulatie (in afara bancilor) .. 76.580 mld. lei;
disponibil in conturi la vedere 71.856 mld. lei;
Cvasibani, din care .. 50.436 mld. lei;
economii ale populatiei . 147.464 mld. lei;
depozite in lei ale agentilor economici .. 130.867 mld. lei;
depuneri in valuta ale rezidentilor, din care 226.034 mld. lei;
populatie . 93.288 mld. lei;
agenti economici . 134.382 mld. lei.
Baza monetara + Cvasibani = M2 (masa monetara in sens larg).
Masa monetara in sens larg are in componenta doua categorii de active:
active externe nete (362.787 mld. lei) cu doua componente:
valute convertibile;
componenta aur;
active interne nete (290.014 mld. lei) cu doua componente:
credit guvernamental;
credit neguvernamental.
Monetizarea deficitului bugetar sau cresterea bazei monetare, pentru a acoperi o parte din deficit, reprezinta, de regula, o parte din finantarea totala, deoarece ea duce la existenta pe piata monetara a unei cantitati mai mari de moneda, deci la cresterea inflatiei.
Deficitul bugetar este, in consecinta acoperit in cea mai mare parte prin imprumuturi guvernamentale pe piata financiara. Guvernul vinde, in acest scop bonuri de tezaur (imprumuturi pe termen scurt) sau obligatii guvernamentale (imprumuturi pe termen lung). Bancile comerciale sau chiar BNR pot cumpara aceste titluri de valoare pe piata deschisa, crescand astfel, baza monetara si, respectiv, fondurile la dispozitia bugetului.
Efectul pe care il are finantarea cheltuielilor guvernamentale prin imprumuturi pe piata financiara depinde, in principal, de doi factori:
1. masura in care aceste imprumuturi apasa asupra veniturilor populatiei;
2. efectul asupra ratei dobanzii.
Cresterea imprumuturilor guvernamentale nu are un efect direct nici asupra consumului si nici asupra economiilor populatiei. Acestea sunt, insa, efecte de modificare a ratei dobanzii.
Daca imprumutul guvernamental determina cresterea ratei dobanzii, costul creditelor pentru investitorii privati creste. Unele proiecte de investitii care ar fi fost profitabile pentru o rata a dobanzii mai mica, devin acum neprofitabile. In felul acesta, se vor reduce si cheltuielile publice pentru investitii, influentandu-se scaderea cererii guvernamentale de bunuri si servicii.
Cresterea ratei dobanzii pe piata interna a creditelor, ca urmare a cresterii imprumuturilor guvernamentale, face ca fluxul de capital strain pe piata interna sa creasca.
Investitorii straini sunt atrasi de aceasta crestere a ratei dobanzii, ei putand obtine un venit mai mare decat pe piata financiara externa. Pentru a investi pe piata interna, acesti investitori cumpara lei, astfel incat cererea de lei va creste, fapt ce va duce la cresterea ratei de schimb a leului. Leul devenind mai scump, el va influenta negativ balanta comerciala, in sensul reducerii exporturilor de produse si servicii si, implicit, cresterii importurilor acestor bunuri. Drept urmare, exportul net se va reduce si va mari soldul negativ al balantei de plati externe, marind, astfel datoria publica externa.
Cand guvernul achita datoria publica acumulata, vor creste in viitor impozitele si taxele. Consumatorii isi vor reduce cheltuielile de consum si vor creste economiile. Dar se va reduce PIB-ul, pentru ca scade productia, fapt ce va determina pentru viitor cheltuielile publice mai mici.
Indicatorii pietei financiare luati in analiza:
a) datorie publica pana la 40% din PIB (imposibil de sustinut economic si financiar);
b) rata reala a dobanzii intre 25% - 30% anuleaza orice perspectiva de crestere economica;
c) eficienta procesului de colectare a impozitelor si taxelor este in scadere;
d) rezerva valutara in scadere.
Masuri de iesire din criza:
1. reforme fiscale si structurale (modificari de sistem si privatizari masive);
2. deschiderea unei linii de finantare externa care sa asigure o insertie de lichiditate imediata in sistem;
3. conversie a datoriei interne flotante in datorie externa pe termen lung (consolidarea datoriei).
Injectia de lichiditate si conversia datoriei au drept scop eliberarea presiunii imense de lichiditate si scaderea costurilor dobanzilor, respectiv stabilirea unui nou punct de plecare prin relaxarea restrictiilor fiscale si scaderea treptata a datoriei publice (scaderea dobanzii determina scaderea valorii monedei si implicit, cresterea productiei si deci, a PIB (si a exporturilor nete).
Instrumente de politica monetara:
rata inflatiei;
rata dobanzii;
cursul de schimb.
In ansamblul politicilor economice proactive, dupa 1989, in Romania, politica monetara a fost cea care a trasat liniile directoare pentru celelalte tipuri de politici (fiscala, bugetara), influentand in mare parte intregul proces de tranzitie.
Reformarea politicii monetare romanesti in ansamblul politicii economice, proces inceput in a doua jumatate a anului 1993, a avut un dublu scop:
pe de o parte, s-a urmarit relansarea procesului de stabilizare macroeconomica (cu mai multe obiective aflate de multe ori in conflict: stabilizare - crestere economica, stabilizare - echilibru extern);
pe de alta parte, sporirea credibilitatii autoritatilor monetare in lupta cu inflatia persistenta (obiectiv nereusit decat tarziu, cu costuri mari, ca urmare a necorelarii masurilor adoptate).
S-a manifestat inconsecventa in politica monetara si fiscala din Romania, fapt datorat lipsei de orizont a autoritatilor romanesti, concretizat in strategii pe termen lung.
Acest fapt a determinat o evolutie haotica a principalilor indicatori economici, priviti ca rezultate sintetice ale starii economiei.
Hiperinflatia continua din Romania s-a datorat in mare masura cresterii masei monetare, dar si altor factori: scaderea productiei, aparitia blocajului financiar, lipsa increderii in moneda nationala (1991 - 1993; 1997 - 2000). Autoritatile (BNR si MF) in schimb au oferit alte explicatii: liberalizarea preturilor, necesara economiei de piata, asigurarea competitivitatii produselor romanesti la export, necesitatea acoperirii unor deficite pe seama creatiei monetare etc.
Cresterea economica in Romania are loc, in mod paradoxal, in conditiile in care se accentueaza fenomenul de saracie a populatiei, ca urmare a persistentei unor fenomene, cum ar fi: coruptia, inflatia, tendinta de generalizare a evaziunii fiscale, alocarea distorsionata a valorii nou create in cadrul economiei prin sustinerea de sectoare neproductive etc. PIB-ul a evoluat oscilant ca urmare a deprecierii masive a monedei nationale (hiperinflatie), productia industriala a scazut continuu, iar balanta comerciala a inregistrat in fiecare an deficite majore, urmare a scaderii exporturilor nete.
Scaderea masiva a standardului de viata din Romania este, in primul rand, rezultatul greselilor cu impact strategic al politicilor economice din perioada tranzitiei.
Exemple:
1. Modul de angajare a datoriei externe a condus la acumularea de varfuri de plata, ca in anii 1998 - 1999, cand Romania era practic, in incapacitate de plata, in conditiile in care exporturile romanesti stagneaza, fapt ce a impus o depreciere masiva a leului si o scadere a standardului de viata;
2. Pana la unificarea cursurilor de schimb (la sfarsitul anului 1996), supraevaluarea fortata a monedei nationale, prin mentinerea unui curs de schimb artificial, a constituit un factor important de dezechilibru extern, prin faptul ca a incurajat importurile si a redus exporturile, marind continuu dezechilibrul balantei de plati;
3. Pentru corectarea deficitului extern s-au utilizat masiv doua solutii: devalorizarea leului si finantarea externa a deficitului balantei de plati.
Deprecierea competitiva a leului nu poate fi o solutie permanenta, chiar daca ea poate sustine exporturile, deoarece constituie un factor de presiune inflationista. Alternativa viabila o constituie cresterea competitivitatii produselor romanesti la export prin masuri cum ar fi: modernizarea tehnologica si relansarea investitiilor, cresterea productivitatii (prin reorganizarea productiei), reducerea costurilor (prin restructurarea intreprinderilor).
De asemenea, finantarea externa a deficitului balantei de plati nu poate fi decat o solutie pe termen scurt, pentru ca, altfel, determina costuri sociale ridicate. Aceste resurse trebuie reorientate spre finantarea investitiilor, care asigura restructurarea si refacerea capacitatii productive a economiei.
4. Sustinerea intreprinderilor neperformante prin subventii de la buget (si implicit, a unor categorii de salariati din regiile statului), a determinat o crestere masiva a arieratelor din economie si, in final, blocajul financiar, ca o componenta a blocajului fluxurilor monetare din economie, in care au fost atrasi si agentii economici profitabili. Acest fapt a scos la iveala carentele structurale ale economiei, cu agenti economici subventionati de stat, care produceau pe stoc fara a avea desfacere asigurata, cu aprovizionari peste necesar, irosind resursele materiale, umane si financiare ale economiei.
In acest context, Ministerul de Finante a avut o atitudine mai mult pasiva, alimentata si de un proces legislativ destul de lent, contradictoriu, incoerent si, mai ales, inconsecvent.
5. Relansarea economica a fost lasata pe seama finantarii prin credit, ca urmare a politicii financiare restrictive, iar presiunea fiscala ridicata, din anii 1994 - 1995 a amplificat economia subterana, incurajand perpetuarea fenomenului de evaziune fiscala si aparitia deficitelor cvasi-fiscale (de natura semifiscala, care, dupa unii teoreticieni pot constitui o parghie de relansare bugetara, prin reducerea presiunii salariale si a somajului).
In final, aplicarea unei politici monetare adecvate trebuie sa tina cont de cele trei elemente ale sale: nivelul inflatiei, nivelul ratelor dobanzii practicate pe piata bancara si evolutia cursului de schimb al leului.
BNR urmareste realizarea unui nivel optim al cresterii masei monetare, concomitent cu mentinerea unui nivel stimulativ al ratei dobanzii si cu o evolutie cat mai stabila a cursului de schimb. Trebuie asigurat un nivel al dobanzilor pasive, are sa ofere o remunerare corespunzatoare a depozitelor populatiei peste rata inflatiei si peste rata deprecierii nominale, fapt ce a fost greu de realizat in economia romaneasca.
Politica monetara restrictiva a Bancii Centrale in perioada de tranzitie a condus la restrangerea volumului investitiilor reale pe termen lung, dar, care, de fapt, sunt singurele care asigura redresarea economica.
Totodata, trebuie tinut cont ca politica fiscala are consecinte contradictorii asupra comportamentului investitional. O fiscalitate excesiva afecteaza semnificativ si rapid veniturile populatiei si ale agentilor economici si implicit, posibilitatea de economisire ale acestora, dar si motivatia de a investi. O politica fiscala relaxata, care reduce impozitele, determina cresterea cheltuielilor de consum, dar, totodata, reduce si resursele pentru cheltuieli si investitii publice. Presiunea fiscala in Romania nu este influentata doar de nivelul de fiscalitate (care este ridicat), ci si de multitudinea de impozite si taxe, de dezordinea privind asezarea impozitelor si colectarea lor, de modul de lucru al institutiilor fiscale, modalitatile de control si nivelul foarte ridicat al evaziunii fiscale.
In paralel cu relaxarea fiscala, statul trebuie sa aiba in vedere, pe termen lung, doua categorii de masuri:
Pe de o parte, dezvoltarea si diversificarea de activitati purtatoare de impozite, in domeniul agriculturii si mestesugaresc, incat sa devina furnizoare de produse fabricate si confectionate, folosind munca salariata; acelasi lucru trebuie avut in vedere in domeniul serviciilor si turismului;
Pe de alta parte, reglementarea stricta si monitorizarea activitatilor din zona "economiei la negru" a carei dimensiune in PIB este estimata la circa 25%, reprezentand evaziune prin productie nedeclarata, cu salarii, accize si impozite aferente. De mentionat ca, ponderea fraudei fiscale in PIB in anul 2004 a fost de 32%, conform datelor detinute de Ministerul Finantelor Publice.
