|
|
|
IMPRUMUTUL PUBLIC - MOTIVATIA SI IMPACTUL SOCIAL-ECONOMIC
Alaturi de celelalte componente structurale ale finantelor publice,
imprumutul public5 s-a dezvoltat si s-a generalizat in practica odata cu o
multitudine de notiuni si concepte care constituie si definesc teoria acestui
gen de imprumut.
Din punct de vedere terminologic, expresia "imprumut public" este
sinonima cu "credit public" si include in sfera sa toate imprumuturile
contractate de stat si de alte colectivitati publice, mai frecvent unitatile
administrativ-teritoriale.
In cadrul creditului public, imprumuturile de stat reprezinta procedee
prioritare6 si sunt contractate de la o serie de cetateni si agenti economici
autohtoni si/sau straini, precum si de la organizatii bancare si financiare
internationale.
Natura juridica aparte a creditului public impune cu necesitate
aprobarea legislativului, fapt care ii confera insusirea de act de
suveranitate, act legislativ sau de contract de drept public, pentru ca
si insemnatatea practica finala a intregului demers are ca scop acoperirea
unui interes de natura publica. Necesitatea aprobarii din partea puterii
legislative este esentiala pentru valabilitatea imprumutului, intocmai ca in
cazul instituirii impozitelor si a taxelor, precum si al aprobarii bugetului
anual. "Votul parlamentului este o garantie politica7 pentru creditorii
statului si cu o importanta esentiala, o garantie [.] pentru scopuri de
maxima utilitate publica, imprejurari in care veniturile publice ordinare si
permanente nu pot fi completate cu cuantumul necesar prin alte procedee
financiare".
Creditul public inseamna substantiale transferuri obligatorii de fonduri
banesti prin care prezentul este scutit de sacrificii, dar angajeaza viitorul
si, din aceasta cauza, autoritatea publica trebuie sa se bazeze pe o
temeinica justificare a actiunii sale.
1. Motivatia statului pentru contractarea/lansarea unui
imprumut poate fi argumentata de ratiuni diverse, de ordin politic, financiar
si/sau economic.
a) Motivatia politica este legata de natura subiectiva a selectiei
de prioritati si de obiective asa cum sunt acestea anuntate si propuse de
catre executiv pentru finantare. Unele guverne lanseaza apeluri si
angajamente mobilizatoare cu vadita tenta populista, pentru atragerea
cetatenilor la solidaritate financiara cu autoritatea publica. Daca se
adreseaza pietei externe, aceste apeluri trebuie sa fie mai persuasive,
drept pentru care se recurge la metode si tehnici adecvate de atragere a
capitalului extern. Practica in domeniu consemneaza situatiile speciale de
evaluare a sustinerii de care se bucura executivul tocmai dupa volumul si
structura ofertei de capital a subscriitorilor. De pilda, in cazurile de erodare
a cursului de tranzactionare a titlurilor de stat aflate in circulatie se poate
conchide ca, de fapt, insasi credibilitatea guvernului respectiv este
erodata. De aceea, se arata ca un credit public poate reprezenta un
adevarat plebiscit monetar8 pentru un guvern oarecare, chiar daca la
acesta participa doar acele persoane fizice sau juridice care dispun de
suficiente resurse banesti disponibile.
b) Motivatia financiara este sustinuta de decalajele firesti in timp
care exista intre: momentele de constituire efectiva a veniturilor publice, si
momentele in care devin imperative anumite cheltuieli publice. Se creeaz a
in acest fel deficitele de trezorerie, care se acopera prin credite pe termen
scurt contractate in contul veniturilor bugetare viitoare.
In mod uzual, in perioada ultimelor decenii, deficitele bugetare anuale
au devenit cronice si au motivat in cea mai mare masura apelul la credit
public, mai cu seama datorita limitelor si restrictiilor de fiscalitate, care,
oricum, asigura doar un volum determinat de resurse, cu mult sub volumul
necesitatilor reale ale statului. Fiscalitatea trebuie relationata cu
capacitatea de plata a contribuabililor unei tari, insa, in anumite
imprejurari, neprevazute, necesitatile tarii nu pot fi nici comprimate, nici
amanate.
Imprumuturile contractate de stat de la diferiti detinatori publici
sau privati ocazioneaza o redistribuire, o reasezare a semnelor
banesti aflate in circulatie, in timp ce imprumuturile de la banca
centrala, cel mai adesea solicitate ca sa acopere deficite spontane de
trezorerie, determina sporirea volumului de semne banesti in
circulatie: ele reprezinta emisiune de hartie fara acoperire materiala si
cu efecte nefaste prelungite mult in timp. Teoretic, sumele imprumutate
de la banca centrala au caracter rambursabil, insa practic
rambursabilitatea este pur formala, pentru ca statul recurge la imprumuturi
noi, cu care in fapt stinge obligatiile sale din imprumuturi vechi.
Aceste sume, departe de a micsora sau de a absorbi masa monetara
aflata in circulatie, contribuie la perpetuarea unor grave dezechilibre in
multiple domenii ale vietii social-economice.
Pe langa deficitele de mai sus, statul este obligat sa mentina
stabilitatea cursului propriei monede; acesta este unul din motivele pentru
care se manevreaza rezerva valutara, iar completarea sau majorarea
acesteia obliga autoritatea publica sa se adreseze pietei externe de
capital.
c) Motivatia economica deriva din analiza consecintelor directe si
concrete pe care creditul public le are asupra economiei si conjuncturii
generale. Ca instrument de politica structurala sau de orientare a
investitiilor, creditul public asigura finantarea unor constructii publice sau a
unor obiective productive ample. Astfel se explica suportul financiar
acordat de stat in contul unor investitori din zone sau domenii speciale de
activitate, carora le asigura si alte forme de favorizare fiscala sau
nefiscala. Ca instrument de corectie conjuncturala, creditul public poate fi
folosit pentru a stopa si, chiar pentru a comprima inflatia. Conditia
obligatorie pentru succesul acestei actiuni este ca sumele imprumutate sa
fie orientate nemijlocit pentru economia reala, si nu catre consum. Cu alte
cuvinte, "puterea de cumparare disponibila la diversi subscriitori si care
este «sterilizata» prin imprumut [trebuie] sa . fie reinjectata in circuitul
economic, si nu alocata pentru cheltuieli publice pure"9, pentru ca numai in
acest fel se poate atinge efectul deflationist scontat.
Numeroasele si variatele efecte ale unui credit public justifica
sintagma de incidenta a acestuia, intocmai ca in cazul impozitelor si
taxelor.
2. Impactul social-economic al creditului public ocupa un
loc important in literatura de specialitate10, pe baza unei analize a
avantajelor si dezavantajelor pe care le comporta, avand in vedere ca
acest complex procedeu determina o repartizare a sarcinilor financiare ale
statului intre cetatenii din doua sau mai multe generatii succesive.
Avantajele in cazul economiilor nationale liber-capitaliste sunt
urmatoarele:
o consolideaza patrimoniul statului si avutia nationala, prin valorile
reale viitoare, create prin intrebuintarea sumelor imprumutate cu
folos public;
o incurajeaza economiile banesti si activeaza capitalurile
particulare, usurand plasarea capitalului autohton in economia
nationala.
Dezavantajele in cazul economiilor contemporane sunt legate de
faptul ca:
o angajeaza generatiile viitoare, obligandu-le sa suporte
impovaratoarele cheltuieli de rambursare, mai cu seama in
cazurile imprumuturilor pe termen lung;
o micsoreaza capitalul circulant particular din economia nationala,
provocand o incetinire a dezvoltarii normale a productiei si o
crestere a dobanzilor care, in cele din urma, afecteaza nivelul
de trai si capacitatea contributiva a cetatenilor.
Disputa dintre adeptii si criticii imprumuturilor de stat a condus la
numeroase si destul de diferite concluzii. Nota lor comuna sustine
finalitatea obligatorie de folos public productiv al acestor imprumuturi, si nu
de consum, pentru ca numai prin respectarea acestei conditii ele isi
indeplinesc rolul de stimulent al avutiei nationale, cu posibilitati sporite de
rambursare in viitor. De altfel, numeroasele opinii in materie care au
debutat tot prin reflectiile clasicilor A. Smith, D. Ricardo si J.B. Say,
socotesc creditul public ca fiind impozite amanate sau impozite pe
generatia viitoare, pentru ca nu ar fi vorba de o rambursare propriu-zisa,
ci de un report de sarcina de la o generatie la alta.
Prin imprumuturile de stat se efectueaza o redistribuire a venitului
national intre fondul de acumulare si fondul de consum. Concret, in plan
intern, capitalurile banesti temporar disponibile si plasate in inscrisuri nu
servesc largirii productiei, ci se transforma in cerere de consum: sumele
plasate in titluri publice acopera cheltuieli publice pure, iar acest efect se
perpetueaza prin plata dobanzilor si a tuturor celorlalte castiguri promise
de autoritati la lansarea unui credit. Insa faptul se realizeaza pe seama
impozitelor si taxelor colectate de la toti contribuabilii, ceea ce inseamna
ca redistribuirea produsul intern brut afecteaza pe toti contribuabilii din
perioada scadentei si are loc in favoarea doar a acelora (subscriitorii,
creditori ai statului) indreptatiti sa primeasca respectivele castiguri. Insasi
utilizarea sumelor imprumutate inseamna o redistribuire a produsul intern
brut, intrucat prin acest procedeu sunt platiti furnizorii statului si structurile
sale. Un efect benefic pentru economie ar decurge din acel gen de
redistribuire prin care se finanteaza infrastructura sau diferite lucrari
productive, pentru ca aceste destinatii ar asigura o sporire a produsul
intern brut.
Redistribuirea produsul intern brut in plan extern antreneaza
deopotriva tarile debitoare si pe cele creditoare.
Initial, dinspre tarile creditoare se indreapta catre tarile debitoare
fluxuri financiare semnificative, care sunt temporare si au un efect pozitiv.
Ulterior, tarile debitoare ramburseaza sumele primite, iar plata ratelor
scadente, a dobanzilor si tuturor spezelor aferente constituie miscari de
sume dinspre tarile debitoare catre cele creditoare, ca fluxuri financiare
definitive si negative, a caror marime si perpetuare conduc la stagnarea
economica, si chiar la saracirea tarii indatorate.
Tot o redistribuire a produsul intern brut are loc si in situatiile pozitive,
cand se modernizeaza economia si infrastructura. Motivul este ca, fie
partial, fie (uneori) integral, acel produs intern brut rezulta (tot) din
utilizarea unor resurse financiare externe.
Mecanismul preturilor neechivalente, ca si practicarea unor cursuri de
schimb oscilante si fara temei economic reprezinta tot atatea alte
modalitati de redistribuire internationala a produsului intern brut al tarilor
debitoare.
Pe langa necesitatile de finantare a deficitelor si a unor cheltuieli de
mare anvergura in interes national, statele apeleaza la imprumuturi pentru
refinantarea datoriei publice, precum si pentru diverse alte necesitati
aprobate prin lege
Optiunea si preferinta guvernelor pentru credite si, intr-o mai mica
masura, pentru fiscalitate, are la randu-i o motivatie complexa si plauzibila.
Instituirea unor noi impozite, precum si majorarea celor vechi,
reprezinta o solutie anevoioasa, de durata si nepopulara, deopotriva
pentru guvernanti si pentru guvernati.
Pe de alta parte, imprumuturile asigura rapid sursele financiare
necesare statului, fiind si o forma avantajoasa de plasament sigur si
convenabil pentru capitalurile disponibile.
Un plus de rapiditate in procurarea fondurilor este in situa tia creditelor
de la banca centrala, raspandite in variate forme si, de asemenea, "in
temeiul unor dispozitii exprese ale legilor de adoptare sau aprobare a
bugetelor anuale de stat [.]", ca dovada ca [acea banca] "are o situatie
patrimoniala si de activitate prospera, consolidata"11
De retinut ca, inca din prima varianta postdecembrista a
reglementarilor privind finantele publice, Banca Nationala a Romaniei a
fost abilitata ca12, prin legea bugetara anuala, "sa acorde un imprumut fara
dobanda, pe seama resurselor sale normale de creditare, dar fara a
depasi 10% din totalul bugetului aprobat. Rambursarea urmeaza sa se
realizeze in maxim 6 luni, pe seama veniturilor bugetare curente sau a
unui imprumut de stat, efectuat pe baza unei legi".
Aceste prevederi necesita incheierea unui contract sau a unui
protocol, care sa cuprinda datele imprumutului, intre Banca Nationala si
Ministerul Finantelor, ca organ administrativ central de stat obligat sa
conduca operativ executia fiecarui buget anual al statului.
Proportia cantitativa13 a acestor imprumuturi este frecvent ilustrata de
expresia consacrata de datorie publica, indicele sintetic de apreciere a
situatiei financiare a statului, unul din criteriile fundamentale de
convergenta din actualul proces de integrare europeana.
