|
|
|
Continutul bugetului de stat
1. Structura si clasificarea resurselor financiare publice
Veniturile bugetare sunt mijloacele banesti sau modalitatile practice de formare a bugetului public, necesare realizarii obiectivelor economice si sociale intr-un interval de timp determinat. Aceste resurse servesc la acoperirea cheltuielilor publice, dar ca urmare a importantei lor reprezinta si instrumente de influentare si interventie in activitatea economica si sociala.
Aceasta, pentru ca de cele mai multe ori, intre resursele publice si cheltuielile publice nu exista un raport de cauzalitate. Totalitatea resurselor banesti care alimenteaza bugetul public formeaza un sistem unitar de venituri, indiferent de provenienta acestora si de veriga bugetara la care se mobilizeaza.
Acest fapt decurge din finalitatea lor comuna si din relatiile structurale care se stabilesc intre ele in procesul bugetar.
Resursele financiare publice se grupeaza in patru categorii, astfel:
1. Prelevari cu caracter obligatoriu, denumite si venituri fiscale: impozite, taxe, contributii. Acestea detin o pondere importanta in totalul resurselor, dar volumul lor nu poate fi crescut in functie de necesitati, deoarece implica decizii ale Parlamentului, modificari de legislatii fiscale, cu
implicatii majore asupra gradului de fiscalitate.
Impozitele reprezinta o prelevare baneasca cu caracter obligatoriu si fara contraprestatie directa, efectuata de catre persoane fizice si juridice (contribuabili), la dispozitia statului, pentru acoperirea cheltuielilor publice.
Contributiile obligatorii sunt o forma speciala a impozitelor directe pe care le datoreaza contribuabilii, catre diferitele componente ale bugetului public:
bugetul asigurarilor sociale de stat;
bugetul asigurarilor sociale de sanatate;
bugetul asigurarilor pentru somaj.
Spre deosebire de impozite, contributiile presupun o contraprestatie neechivalenta ca valoare din partea statului, in viitor, in functie de producerea unui fenomen sau proces (pensia pentru limita de varsta si munca depusa, concediul medical, indemnizatia de somaj etc.).
Taxele reprezinta plati obligatorii numai pentru acele persoane care solicita un serviciu public din partea unei institutii a statului. Ele se achita anticipat.
2. Resurse de trezorerie - sunt imprumuturi pe termen scurt, pana la un an, cu caracter rambursabil, la care se apeleaza in situatii de goluri temporare de casa in executia bugetului de stat. Aceste imprumuturi se realizeaza prin emisiunea de bonuri de tezaur efectuata de Trezorerie ca institutie a statului, cu rol de banca in cadrul Ministerului Finantelor.
Resursele de trezorerie au, deci, un caracter temporar si rambursabil, comportand un cost determinat de dobanda aferenta titlurilor de stat pe termen scurt, precum si de cheltuielile ocazionate de punerea si retragerea
din circulatie a inscrisurilor respective.
3. Resurse financiare din imprumuturi de stat - reprezinta o sursa de completare a resurselor publice la care in ultimii ani se apeleaza frecvent deoarece veniturile ordinare nu acopera cheltuielile. Imprumuturile de stat se contracteaza prin emisiuni de obligatiuni, bonuri de tezaur, certificate de depozit care sunt lansate pe piata financiara (bursa de valori) sau sunt vandute prin banci sau alte institutii financiare.
Imprumutul de stat se mai numeste si credit public si poate fi intern sau extern. Tarile dezvoltate apeleaza in general la credite interne deoarece economiile lor nationale sunt apte sa sustina un imprumut de stat, pe cand tarile in curs de dezvoltare, neavand oferta interna de capital, apeleaza in mai mare masura la creditele externe, cu dobanzi mari si conditii impovaratoare.
4. Emisiunea baneasca consta in emiterea de bani de catre Banca Centrala si este practic un imprumut de la Banca Centrala. Este o cale relative simpla de crestere a resurselor financiare ale statului, insa, fiind fara acoperire (in bunuri si servicii pe piata) are puternice efecte negative, determinand marirea impozitelor, cresterea preturilor si tarifelor si scaderea puterii de cumparare a monedei (ca forme concrete de exprimare a inflatiei).
Fiecare componenta a structurii resurselor financiare publice constituie un instrument prin care statul intervine in economie in functie de mai multi factori, dintre care deficitul bugetar are o mare importanta. Acoperirea acestui deficit se poate face fie prin marirea impozitelor, fie prin apelarea la imprumuturi de stat. Marirea impozitelor afecteaza contribuabilii mijlocii si mici. In cazul imprumuturilor contribuabilii vor suporta serviciul datoriei publice intr-o perioada viitoare. Cresterea impozitelor poate duce la reducerea veniturilor impozabile si deci, in final, la reducerea resurselor statului. In fazele de depresiune economica, cand scade volumul investitiilor, statul apeleaza la imprumuturi pentru asigurarea finantarii cheltuielilor de investitii, iar in faza de expansiune economica se constata o crestere a impozitelor cu efecte asupra reducerii consumului. Aceasta este o masura deflationista prin care statul regleaza puterea de cumparare a monedei.
Resursele publice se clasifica dupa mai multe criterii astfel:
a. dupa ritmicitatea incasarii lor la buget se impart astfel:
venituri ordinare, care se incaseaza in mod obisnuit, au caracter permanent si volumul lor poate fi estimat (impozite, taxe, resursele de trezorerie);
venituri extraordinare, la care statul apeleaza in imprejurari deosebite (impozite extraordinare, imprumuturi de stat, ajutoare externe);
b. dupa provenienta se impart astfel:
interne, cele localizate in interiorul tarii;
externe, imprumuturi si ajutoare din alte tari.
2. Necesitatea cheltuielilor publice si formele pe care le imbraca acestea
Cheltuielile publice exprima relatiile economico-sociale in forma baneasca, care se manifesta intre stat, pe de o parte, si persoane fizice si juridice, pe de alta parte, cu ocazia repartizarii si utilizarii resurselor financiare ale statului, in scopul indeplinirii functiilor sale. Prin intermediul cheltuielilor publice se realizeaza cea de-a doua faza a functiei de repartitie a finantelor publice, si anume, distribuirea resurselor financiare publice pe diverse destinatii.
Cheltuielile publice sunt consecinta exercitarii de catre stat a atributiilor si functiilor sale. Ele sunt generate de nevoia de bani pe care o are statul in vederea indeplinirii prerogativelor sale in toate domeniile: ordine publica, siguranta nationala, aparare, educatie, sanatate, cultura, economie, gospodarie publica etc. Finantarea acestor domenii, obiective si actiuni se concretizeaza in bunuri si servicii publice, de care beneficiaza membrii societatii, cat si in punerea la dispozitia acestora, in anumite situatii, a fondurilor financiare propriu-zise.
Cheltuielile publice se materializeaza in plati efectuate de stat pentru finantarea obiectivelor sale. Continutul economic al cheltuielilor publice se afla in stransa legatura cu destinatia lor. Astfel, unele cheltuieli exprima un consum definitiv de produs intern brut (cheltuielile cuvenite cu administratia generala, plata dobanzilor la imprumuturi etc.), iar altele se materializeaza in bunuri de folosinta indelungata (echipamente de investitii, constructii de drumuri, poduri, cladiri, aparatura etc.), reprezentand o avansare de produs intern brut, adica participarea statului ca agent economic la finantarea formarii brute de capital atat in sfera productiei materiale, cat si in sfera nemateriala.
Cheltuielile publice totale consolidate reprezinta totalul cheltuielilor publice din care s-au scazut transferurile intre bugete, in vederea evitarii dublei evidentieri a acestora.
Dina categoria transferurilor consolidate mentionam:
a) transferuri din bugetul de stat catre bugetele locale pentru investitii de importanta nationala si care depasesc posibilitatile de finantare ale colectivitatilor locale;
b) transferuri din bugetul de stat catre bugetele asigurarilor sociale de stat, pentru completarea resurselor acestui buget;
c) transferuri din bugetul de stat catre bugetele locale pentru sustinerea unor activitati comune (protectia copilului in sistem maternal - al celor fara familie sau cu familie numeroasa, protectia persoanelor cu handicap etc.).
Aceste sume se cheltuiesc prin bugetele locale, respective prin bugetul asigurarilor sociale de stat, si de aceea, trebuie evidentiate in aceste bugete si nu in bugetul de stat. In bugetul de stat ele nu apar la pozitia Cheltuieli ci la pozitia Transferuri.
Din categoria transferurilor neconsolidabile mentionam:
a) alocatii pentru copii;
b) constructii de locuinte;
c) dobanzi subventionate etc.
Aceste cheltuieli, desi se efectueaza prin bugetele locale, ele apar evidentiate in bugetul de stat, respectiv bugetul asigurarilor de stat.
Trebuie facuta distinctia intre cheltuielile publice si cheltuielile bugetare.
Cheltuielile publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate in sectorul public, prin intermediul institutiilor publice si care se acopera de la bugetul public, cat si de la bugetul institutiei, pe seama veniturilor proprii.
Cheltuielile bugetare se refera la acele cheltuieli care se acopera doar din bugetul public, avand o arie de cuprindere mai restransa decat cheltuielile publice. De aceea cheltuielile bugetare se mai numesc si credite bugetare, adica sume aprobate in buget, reprezentand limite maxime pana la care se pot efectua plati. Depasirea lor este interzisa de legea bugetara, cat si de legea finantelor publice, fiind considerata deturnare de fonduri, deoarece incalca principiile oportunitatii, realitatii, economicitatii si eficientei cheltuielilor publice.
Deoarece, in economie actioneaza o serie de factori cu efect destabilizator, devine evidenta necesitatea interventiei statului pentru reglarea proceselor economice (exemplu: asigura fluxul informational, asigura competitia pe piata etc.)
In realizarea utilitatilor publice statul actioneaza sub mai multe forme:
fie ca producator sau consumator de bunuri (ca orice agent economic);
fie ca parte care arbitreaza, reglementeaza sau dirijeaza functionarea pietei (ca autoritate publica).
Interventia statului pe piata antreneaza finantele publice mai ales prin procesul de alocare a resurselor, apoi prin cel de redistribuire a resurselor financiare publice astfel:
a. alocarea resurselor, in sectorul corectarii imperfectiunilor pietei sau al compensarii efectelor acestora prin politici bugetare adecvate (specifice);
b. redistribuirea veniturilor, in scopul asigurarii echitatii sau justitiei sociale, prin impunerea veniturilor in mod diferentiat si subventionarea unor categorii sociale defavorizate;
c. influentarea comportamentelor economico-sociale si financiare ale agentilor economici, ale institutiilor financiare si ale persoanelor fizice (acordarea de stimulente financiare pentru dezvoltarea unor activitati si respectiv impozitarea excesiva pentru descurajarea altor activitati).
Datorita faptului ca cererea de resurse financiare este aproape intotdeauna mai mare decat oferta lor, este necesar ca autoritatile publice sa trieze si sa ierarhizeze aceste nevoi si, totodata, sa stabileasca prioritati in functie de conditiile concrete ale fiecarei etape.
Distribuirea resurselor financiare implica stabilirea destinatiilor pentru cheltuielile publice, si anume: invatamant, sanatate, asigurari sociale si protectie sociala, gospodarie comunala si locuinte, aparare nationala si ordine publica, actiuni economice, datorie publica etc. Aceste fluxuri de resurse financiare se exprima concret sub forma cheltuielilor pentru:
plata salariilor si altor drepturi de personal;
procurari de materiale si servicii;
subventii acordate intreprinderilor;
transferuri catre diverse persoane fizice (pensii, alocatii, burse, ajutoare etc.);
investitii etc.
Politica statului in domeniul cheltuielilor publice stabileste, pe de o parte, marimea, destinatia si structura optima a acestora, astfel incat sa raspunda obiectivelor ce trebuie atinse intr-o anumita perioada si, pe de alta parte, precizeaza caile, metodele si instrumentele ce trebuie folosite pentru angajarea unui minim efort financiar.
Dimensionarea cheltuielilor publice consta in stabilirea volumului total al cheltuielilor publice necesare in asa fel incat acestea sa se incadreze in limitele resurselor ce pot fi mobilizate la nivel national.
Stabilirea destinatiei cheltuielilor publice trebuie sa aiba ca punct de pornire nevoile sociale prioritare care trebuie satisfacute pe seama resurselor financiare publice.
Cheltuirea fondurilor publice trebuie sa respecte principiile de eficienta, eficacitate si economicitate - cerinte ale politicii financiare a statului, datorita faptului ca resursele financiare sunt limitate, iar destinatiile acestora sunt concurentiale.
In alocarea resurselor publice, noul management public face referire la optimul lui Pareto.
Principiul "Pareto" are la baza doua instrumente de lucru pentru management:
1. a da prioritate prioritatilor;
2. cu 20% din resurse obtinem 80% din rezultate.
Daca ne concentram asupra prioritatilor si reusim sa rezolvam intr-o prima instanta acele probleme de esenta ale situatiei de fapt, atunci sansele de succes se maresc. Daca, dintre lucrurile importante si urgente nu le alegem pe cele strict necesare (adica sa dam prioritate prioritatilor) - risipim una dintre cele mai pretioase resurse - timpul, de fapt, unica resursa care ne-a fost data in mod egal tuturor.
