Conceptul, rolul si clasificarea institutiilor publice

Conceptul, rolul si clasificarea institutiilor publice

Institutiile publice au un rol important in cadrul statului deoarece prin intermediul acestora acesta isi indeplineste functiile sale. De asemenea, procesele economice in economia de piata, , sunt influentate de stat prin parghiile economico-financiare la dispozitia sa, utilizate in vederea corectarii dezechilibrelor la nivel macroeconomic.

Sfera de cuprindere a institutiilor publice este vasta, statul actionand practic in toate domeniile vietii economice sau sociale. De asemenea, una din caracteristicele cele mai importante ale economiilor secolului XX, care se continua si in secolul XXI, este expansiunea sectorului public. Statul, prin intermediul institutiilor de care dispune sau prin intermediul intreprinderilor a actionat, in functie de politica urmata in diferite perioade, asupra redistribuirii produsului intern brut in economie, a influentat pozitiv sau negativ desfasurarea anumitor activitati.

De ce, insa, sunt atat de importante institutiile publice si, in primul rand cum se poate defini acest concept?

Legea finantelor publice si, respectiv, legea finantelor publice locale definesc notiunea de institutie publica enumerand exemple in acest sens, dupa cum urmeaza.

Conform legii finantelor publice, in sfera de cuprindere a institutiilor publice se cuprind: "Parlamentul, Administratia Prezidentiala, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administratiei publice, alte autoritati publice, institutiile publice autonome, precum si institutiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finantare a acestora"[1].

La nivel local, conform reglementarilor legislative privind finantele publice locale, institutiile publice reprezinta "denumire generica ce include comunele, orasele, municipiile, sectoarele municipiului Bucuresti, judetele, municipiul Bucuresti, institutiile si serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridica, indiferent de modul de finantare a activitatii acestora"[2].

Cu toate acestea, ce reprezinta o institutie publica? In majoritatea cazurilor se fac numeroase confuzii. De exemplu, la intrebarea: "Pe care dintre urmatoarele entitati (Ministerul Finantelor Publice, Academia de Studii Economice Bucuresti, Banca Nationala a Romaniei, Ateneul Roman, Electrica S.A.) le considerati institutii publice?", raspunsul va fi cu preponderenta: "Toate!", argumentul respondentiilor fiind ca "toate apartin statului". Unde se produce confuzia? O explicatie ar consta in faptul ca nu se cunoaste foarte bine care este sfera de cuprindere a sectorului public. Conform viziunii Fondului Monetar International, sectorul public cuprinde, pe de o parte, entitatile ce apartin administratiei guvernamentale centrale si locale, iar, pe de alta parte, cuprinde entitatile cu scop productiv, angrenate in mecanismul pietei si care urmaresc obtinerea de profit[3]. Prin urmare, in continuare ne vom referi la entitatile apartinand administratiei guvernamentale centrale si locale ca fiind institutii publice care furnizeaza bunuri publice in vederea satisfacerii nevoilor colective, care au ca obiectiv bunastarea sociala si nu inregistrarea profitului, care sunt finantate, in majoritatea cazurilor de la bugetul public si care sunt infiintate prin legi date in acest sens.

Pentru realizarea sarcinilor si functiilor ce-i revin, statul organizeaza o vasta retea de institutii publice. Acestea nu desfasoara, in principiu, activitati productive, obiectul lor de activitate plasandu-se, de regula, in sfera nemateriala.

Institutiile publice pot fi definite ca entitati patrimoniale ce desfasoara activitati, de regula, sociale, in folosul comunitatii, activitati care nu produc venituri sau produc venituri evaluate la pretul factorilor si care nu sunt suficiente acoperirii cheltuielilor proprii, fiind necesara alocarea de la buget de surse pentru completarea acestor cheltuieli.

Pretul factorilor cuprinde cheltuielile efectuate de o institutie pentru obtinerea serviciului in folosul comunitatii, respectiv cheltuielile cu forta de munca, consumul de materiale si alte servicii necesare desfasurarii activitatii.

Institutiile publice reprezinta ansamblul structurilor organizate, create in societate pentru gestionarea afacerilor publice.

Rolul institutiei publice este acela de a oferi produse si servicii publice de cea mai buna calitate pentru satisfacerea nevoilor generale ale societatii si individuale, in conditii de eficienta economica.

Intr-un stat democratic, institutiile publice au urmatoarele functiuni:

pregatirea si adoptarea de acte normative;

punerea in executare a legilor;

supravegherea punerii in executare a strategiilor luate la nivel politic.

O institutie publica "vinde" bunuri si servicii care asigura facilitati precum: servicii de telecomunicatii, electricitate, aprovizionarea cu gaze si apa, transport (cai ferate, aeriene, navale), transportul public urban, servicii financiare (banci, companii de asigurare), atat pentru indivizi cat si pentru diverse organizatii persoane juridice.

Obiectivul unei institutii publice este servirea interesului public. Sunt situatii in care initiativa particulara nu poate acoperi cerintele societatii si de aceea sunt necesare crearea unor institutii specifice.

Institutiile publice au detinut multa vreme un rol important in majoritatea tarilor dezvoltate, dar, odata cu privatizarea unor servicii publice, unele institutii au trecut intr-un plan secundar.

Importanta institutiei publice decurge din aspecte precum :

Activitatea lor este dependenta de sectorul guvernamental;

Managementul sectorului public influenteaza activitatea organizatiilor cu scop lucrativ.

In cadrul acestor institutii avem in vedere si politicile sociale, industriale si de investitii. In cazul in care controlul guvernamental este prea rigid, institutiile publice isi pierd statutul de entitati independente, astfel ca nu mai sunt agreate de public.

Sunt situatii in care institutiile publice au un management insuficient iar  performanta lor este inferioara companiilor private, fiind oportun ca in aceasta situatie sa se aiba in vedere procesul de restructurare si privatizare a acestora.

Succesul institutiilor publice depinde si de modul in care Guvernele vor gasi mecanismele de motivare si control adecvate fara a implementa proceduri neadecvate la nivelul fiecarei entitati publice.

Misiunea unei institutii publice reprezinta un ansamblu de orientari fundamentale privind:

produsele si serviciile publice oferite pentru satisfacerea nevoilor generale si specifice

segmentul de piata din sectorul public caruia i se adreseaza

nivelul administrativ

unitatea administrativ-teritoriala si colectivitatea locala unde sunt oferite serviciile

mijloacele tehnice folosite pentru producerea si furnizarea lor

viziunea generala a reprezentantilor managementului institutiei publice vis-à-vis de functionarii publici, particularitatile unitatii administrativ-teritoriale si de sectorul public in care isi desfasoara activitatea.

Institutiilor publice le revin sarcini deosebite in domeniul social-cultural (invatamant, sanatate, cultura si arta, protectie sociala), in domeniul economic si al apararii nationale.

Desi isi desfasoara activitatea in sfera neproductiva, institutiile publice joaca un rol deosebit de important in realizarea practica a obiectivelor politice si sociale fundamentate prin programele de guvernare.

In cadrul economiei nationale entitatile economice, institutiile publice administrative si populatia sunt denumite unitati institutionale, care sunt organizate in sectoare institutionale.

Unitatile institutionale sunt centre de decizie pentru toate segmentele vietii economico-sociale.

Sectoarele institutionale reprezinta grupari de unitati institutionale in functie de anumite trasaturi comune ale acestora. In Romania, in cadrul domeniului economico-sociale exista urmatoarele sectoare institutionale :

a)     Societati si cvasisocietati nefinanciare

b)     Institutii financiare

c)     Societati de asigurare-reasigurare

d)     Administratie publica

e)     Administratie privata

f)      Gospodariile populatiei

a.Societati si cvasisocietati nefinanciare - acest sector regrupeaza unitatile institutionale rezidente dupa functia principala, respectiv producerea de bunuri, lucrari si servicii de piata nefinanciare, si dupa resursele utilizate - obtinerea de venituri in scopul reluarii productiei si obtinerea de profituri destinate acumularii si remunerarii factorilor umani participanti.

Formele juridice in care se regasesc unitatile institutionale componente sunt: regii autonome, societati comerciale pe actiuni, societati cu raspundere limitata, societati in comandita simpla si pe actiuni.

b.Institutii financiare - acest sector grupeaza unitatile patrimoniale ce au ca functie principala finantarea. Acestea colecteaza resursele financiare disponibile in societate si le redistribuie altor unitati institutionale sub forma creditelor. Resursele principale ale acestui sector constau in dobanzile si comisioanele primite pentru serviciile efectuate.

c.Societatile de asigurare-reasigurare - au ca functie de baza transformarea riscurilor individuale in riscuri colective si de a garanta acordarea unor despagubiri in caz de aparitie a unor evenimente ce vizeaza riscul asigurat. Resursa principala a acestora sunt primele contractuale sau cotizatiile sociale voluntare (organizatii mutuale). Societatile de asigurare-reasigurare se deosebesc de celelalte societati de prestari servicii prin aceea ca prezinta si functia de finantare, un rol important in acest sens avandu-l constituirea rezervelor tehnice obligatorii.

d.Administratia publica - acest domeniu grupeaza toate institutiile ce au ca functie principala realizarea de servicii publice destinate societatii, in vederea satisfacerii cerintelor membrilor sai, utilizand cu maxima eficienta resursele financiare obtinute in procesul de redistribuire a venitului national. Resursele principale ale acestui domeniu sunt constituite din impozitele si taxele prelevate obligatoriu de toate organizatiile economico-sociale.

Acest sector este compus din :

Administratia publica centrala

Administratia publica locala

d1)Administratia publica centrala - grupeaza statul cu toate organizatiile administratiei centrale de stat precum si institutii ce depind direct de stat (universitati, teatrele nationale, muzeele). Serviciile oferite de administratia centrala de stat depind de resursele de finantare puse la dispozitia acesteia prin bugetul de stat.

d2)Administratia publica locala - se refera la unitatile administrativ- teritoriale ce isi au propriile institutii publice cu competente generale asupra teritoriului geografic caruia ii apartin, furnizand servicii publice membrilor colectivitatilor locale respective.

e)Administratia privata - acest sector institutional cuprinde organisme private fara scop lucrativ ce desfasoara servicii necomerciale destinate in special sectorului ,,Gospodariile populatiei". Acest domeniu cuprinde asociatii, sindicate, partide politice, fundatii. Organismele cuprinse in acest sector au personalitate juridica si au resurse provenind din : contributii voluntare ale sectorului ,,Gospodariile populatiei", venituri din proprietate, varsamintele pentru fundatii, partide politice, subventii publice.

f)Gospodariile populatiei - reprezinta unitatile institutionale a caror functiune principala este consumul, inclusiv asociatiile familiale si intreprinzatorii individuali care desfasoara servicii comerciale nefinanciare. Resursele principale ale sectorului le constituie remuneratiile factorilor de productie - salarii, investitii de capital, veniturile din pamant, precum si transferurile varsate de la alte sectoare institutionale. Intreprinzatorii individuali si asociatiile familiale au ca resurse si veniturile obtinute din vanzarea bunurilor si serviciilor produse.

Din cele prezentate anterior reiese faptul ca domeniul administratie publica este de fapt sectorul ,,colector", adica aici sunt colectate toate impozitele, taxele si veniturile nefiscale preluate de stat, de unde sunt apoi distribuite catre propriul domeniu sau redistribuite catre alte sectoare institutionale, in functie de cerintele si necesitatile acestora, dar si in functie de politica economico-sociala.

Institutiilor publice, in functie de structura pot fi centrale si locale.

Un alt criteriu de clasificare a institutiilor publice este domeniul in care isi manifesta autoritatea.

Alte criterii de clasificare ale institutiilor publice sunt: obiectul activitatii sau modul de finantare al activitatii curente si de capital[4].

O caracteristica a institutiilor publice este faptul ca ele produc bunurile publice care sunt distribuite in cea mai mare parte gratuit[5] sau la preturi care se regasesc sub nivelul costurilor. Prin serviciile oferite de catre institutiile publice se urmareste asigurarea unor servicii catre contribuabili care ar necesita costuri ridicate daca ar fi produse de sectorul privat, precum si asigurarea satisfacerii nevoilor sociale ale contribuabililor.

Deoarece sunt axate pe furnizarea unor anumite bunuri publice, institutiilor publice le este caracteristica specializarea, ele urmarind scopul pentru care functioneaza.

Domeniile in care actioneaza institutiile statului producatoare de bunuri publice sunt urmatoarele:[6]

a) domeniul social-cultural:

invatamant: prescolar, primar si gimnazial, complementar, profesional, liceal, postliceal, invatamant pentru copii cu deficiente, case de copii, universitati, academii, case de cultura, biblioteci etc;

sanatate: dispensare medicale, policlinici, spitale, sanatorii, preventorii, crese, leagane de copii, centre de recoltare si conservare a sangelui, statii de salvare etc;

asistenta sociala: camine de batrani si pensionari, camine-spital pentru invalizi si bolnavi cronici, camine pentru copii infirmi si camine-atelier, cantine de ajutor social, centre de primire a minorilor, institutii de plasament familial etc;

sport si tineret.

b) domeniul apararii nationale: unitati militare, unitati de invatamant specializate;

c) domeniul ordinii publice: unitati de politie, pompieri, jandarmi, Serviciul Roman de Informatii;

d) domeniul autoritatii publice: Presedentia, Senatul, Camera Deputatilor, Guvernul, ministerele, alte organe ale administratiei publice centrale, consiile locale, primariile, prefecturile, organe ale administratiei de stat pe plan local, autoritatile judecatoresti, Curtea de Conturi, Curtea Constitutionala Consiliul Concurentei etc;

e) domeniul economic: institutii specilizate in cercetare stiintifica, unitati de cercetare pentru descoperiri de zacaminte noi, institutii de protectie a mediului, de gospodarire a apelor.

Indiferent de domeniul in care isi desfasoara activitatea, de modul de organizare si subordonare, institutiile publice prezinta o serie de trasaturi caracteristice care le diferentiaza de unitatile economice :

nu sunt organizate, de regula, pe principiul autogestiunii, ele primind de la buget majoritatea mijloacelor banesti de care au nevoie pentru indeplinirea sarcinilor ce le revin si varsa la buget toate toate veniturile pe care le realizeaza, cu exceptia celor care potrivit normelor legale in vigoare se constituie ca mijloace de autofinantare;

nu sunt dotate cu active circulante;

pentru dezvoltarea si modernizarea lor, pe calea investitiilor primesc fonduri de la buget;

dispun de un anumit patrimoniu de valori materiale si banesti pe care trebuie sa le foloseasca cu respectarea normelor legale si cu maximum de eficienta.

Clasificarea institutiilor publice

a. Privite din punct de vedere al subordonarii si al importantei sarcinilor ce-i revin din actul general al conducerii si administrarii, sunt :

institutii publice de subordonare centrala - finantate din bugetul de stat;

institutii publice de subordonare locala - finantate din bugetele locale;

b. In functie de drepturile pe care le au in legatura cu aprobarea, repartizarea si utilizarea fondurilor bugetare, institutiile publice se impart in :

institutii ierarhic superioare - care primesc, de regula, mijloace bugetare direct de la buget, atat pentru nevoi proprii cat si pentru a fi repartizate unitatilor din subordine. Conducatorii lor au calitatea de ordonatori principali de credite.

institutii subordonate - care primesc mijloace bugetare prin repartizare de la institutiile ierarhic superioare si le folosesc pentru realizarea sarcinilor proprii, cu respectarea normelor legale privind utilizarea fondurilor publice. Conducatorii lor au calitatea de ordonatori secundari sau tertiari de credite.

c. Privite din punct de vedere al relatiilor cu bugetul de stat, se disting:

institutii publice organizate pe principiul bugetului brut - care prin natura activitatii lor realizeaza in mod accidental venituri si intr-un volum nesemnificativ, pe care le varsa integral la buget de unde apoi primesc fondurile necesare acoperirii integrale a cheltuielilor generate de activitatea proprie.

institutii publice organizate pe principiul bugetului net - sunt acele institutii care dispun de venituri proprii si primesc de la bugetul central sau local, in functie de subordonare, subventii pentru finantarea cheltuielilor ramase neacoperite din resurse extrabugetare.

institutii publice organizate pe principiul autofinantarii integrale - sunt acele institutii care dispun de o insemnata baza de venituri proprii, extrabugetare, ceea ce le permite acoperirea acoperirea integrala a cheltuielilor.