Serviciile publice ale administratiei publice

Serviciile publice ale administratiei publice

1.1. Bunurile si serviciile publice

Bunurile publice

Nevoile resimtite la nivelul colectivitatii, ca de exemplu: nevoia de aparare nationala, nevoia de protectie sociala etc. sunt satisfacute pe seama unor bunuri publice.

Bunurile publice furnizate prin intermediul unei mecanism de tip non-piata sunt considerate expresie a interventiei statului in vederea corectarii esecului pietei.

Bunurile publice pure sunt bunuri de care se bucura toata lumea, in comun, astfel incat, consumarea unui asemenea bun de catre individ nu afecteaza consumul aceluiasi bun de catre un alt individ

Spre deosebire de bunurile private, bunurile publice pure se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi:

1       oferta pentru bunul public pur este neconcurentiala , in sensul ca, la un anumit cost al bunului sau serviciului, consumul bunului respectiv de catre un nou consumator nu va afecta beneficiile obtinute de catre ceilalti consumatorii deja existenti. Cu alte cuvinte, aceasta caracteristica a bunurilor publice pure semnifica faptul ca, atat costul marginal (C_mg), pentru producator, cat si beneficiul marginal (B_mg), pentru consumator, vor fi zero.

De asemenea, prin prisma acestei caracteristici, se mai poate specifica faptul ca bunurile publice pure, spre deosebire de cele private,  sunt indivizibile , in sensul ca sunt consumate in aceeasi cantitate de catre toti consumatorii.

2       a doua trasatura a bunurilor publice pure o constituie faptul ca nu poate fi exclus nici un individ de la consumul acestor bunuri (nonexcludere). In acest sens, pot fi formulate urmatoarele argumente care justifica imposibilitatea excluderii indivizilor de la consumul bunurilor publice:

3 nu este posibila excluderea din punct de vedere tehnic. Costurile de excludere ar fi foarte mari si nu ar fi justificate din punctul de vedere al ratiunii economice.

4       nu este posibila excluderea din punct de vedere economic si social.

Accesul la bunurile si serviciile publice este astfel liber si nelimitat. Este nelimitat in sensul ca ar fi foarte dificil de controlat consumatorii acestora si, mai ales, de interzis celor care nu platesc impozite sa le consume. Accesul este liber pentru ca, poate in mod paradoxal, cantitatea disponibila din bunul sau serviciul respectiv nu scade, atunci cand acesta este consumat de catre un individ oarecare.

In acest context, apare problema pasagerului clandestin (engl. free-rider). Chiar daca bunurile publice pure sunt considerate a fi distribuite in mod gratuit societatii, nu trebuie uitat faptul ca indivizii au obligatia prevazuta, prin Constitutie, de a plati impozite, taxe si contributii, care pot reprezenta un "pret" al bunurilor publice pure, de care beneficiem cu totii .

In conditiile in care anumiti indivizi nu isi achita obligatiile fiscale fata de stat, dar beneficiaza de servicii, precum cele de aparare nationalǎ, acestia se transforma in asa-numitii pasageri clandestini.

Acel bun care intruneste simultan cele doua trasaturi de neconcurentialitate si nonexcludere, este considerat un bun public pur. Exemplul clasic de bun public pur este cel al apararii nationale, considerat ca atare de mai multi teoreticieni (Epple si Romano, 2000; Gruber, 2005), prin prisma modului de finantare a acestor servicii (nu se produce excludere) si prin prisma lipsei de rivalitate dintre consumatori, si chiar producatori. Intr-o alta acceptiune, bunurile publice de acest tip sunt considerate bunuri pe care orice  consumator, chiar daca doreste sau nu, le consuma.

Alaturi de bunurile cu capacitate limitata, care sunt rivale in consum, dar care nu exclud de la consum, mai exista si acele bunuri care nu sunt rivale in consum, dar de la al caror consum sunt exclusi anumiti indivizi. Este vorba despre asa-numitele bunuri publice de club (engl. club goods). Aceasta categorie cuprinde acele bunuri de care beneficiazǎ doar un grup limitat de indivizi, ceilalti beneficiind de ele doar prin intermediul externalitatilor, deci, indirect sau deloc.

In aceasta categorie sunt incluse, de exemplu, bunurile publice locale furnizate de catre autoritatile administrativ teritoriale, care sunt accesibile numai comunitatii respective, cum de pilda ar fi: transmisiunile radio locale sau evenimentele sportive locale netelevizate. Acest tip de bunuri a fost studiat pentru prima oara de catre Tiebout.

Aceste doua tipuri de bunuri publice, cele cu capacitate limitata si cele de club intrunesc, asa cum am aratat mai sus, trasaturi specifice atat bunurilor publice pure, cat si bunurilor private. Aceste categorii intermediare sunt denumite de numerosi teoreticieni (Hillman, 2003; Gruber, 2005; Hyman, 2005) bunuri publice impure.

Alaturi de bunurile publice, se mai poate vorbi si despre bunurile mixte sau bunurile cvasipublice. Aceste bunuri sunt, de fapt, externalitati ale bunurilor private.

De exemplu, daca cineva beneficiaza de pregatire profesionala apeland la serviciile unei firme care furnizeaza astfel de programe, contra cost, se poate considera ca bagajul de cunostinte dobandit ca urmare a programului de pregatire urmat poate conduce la cresterea eficientei activitatii desfasurate de catre individul nostru si, prin urmare poate avea efecte favorabile asupra activitatii desfasurate la nivelul intregii firme angajatoare. Pentru firma, aceasta este o externalitate, un bun cvasipublic, care spre deosebire de bunurile publice nu este distribuit prin intermediul bugetului public.

Tipologia bunurilor

Sursa: Hyman (2005)

Serviciile publice

Administratia publica este inteleasa in sens material ca un ansamblu de actiuni prin care sunt asigurate interese publice generale. In continutul administratiei publice se disting mai multe categorii de actiuni prin care se realizeaza acest interes general.

Doctrina clasica privind administratia publica considera, ca in conditiile acestea putem identifica doua tipuri fundamentale de activitati:

1.     serviciul public (activitati de prestare a serviciului public);

2.     serviciul de asigurare a ordinii publice.

Stiinta moderna pleaca de la premisa ca nu exista activitati de natura administrativa, ca administratia nu inseamna o lista definitiva de activitati, valabila in oricare societate.

In stiinta moderna se considera ca sunt administrative activitatile care vizeaza asigurarea unui interes public asa cum a fost  acesta conturat, acceptat de catre puterea politica.

Cu privire la conceptul de serviciul public are mai multe teorii (7 teorii). Una dintre acestea, dezvoltata la inceputul sec. XX, considera ca fiind serviciul public intreaga activitate a statului. Potrivit acestei teorii un serviciu public de legiferare este unul de distributie a justitiei, unul de organizare a executarii si de executare incompleta a legii. Aceasta teorie nu si-a gasit multi adepti, stiinta retinand asociarea conceptului de serviciu public drept putere executiva de administratie publica.

Serviciul public reprezinta o activitate de organizare a unor interese generale ale colectivitatii in mod regulat si continuu, desfasurata de catre autoritatea administrativa.

Cu privire la interesele generale trebuie asigurate prin servicii care se refera la conceptul de nevoie publica. Nevoile publice, ca nevoi sociale, raspund intereselor unor grupuri umane, nu reprezinta in intregul lor interese publice.

Aprecierea interesului public, alegerea din ansamblul nevoilor sociale a acelora calificate care reprezinta interes public este apanajul puterii politice din societate.

Detinatorul puterii politice va aprecia in functie de doctrine, de politica promovata caror nevoi punlice le da caracterul de interes general si fata de care isi asuma obligatia de asigurare.

Administratia va asigura interesele generale prin constituirea de serviciu public, prin desemnarea unor activitati ca avand acest caracter.

Trasaturi generale ale serviciului public

- urmareste satisfacerea unor interese publice generale

- apartinenta serviciului public la un detinator al puterii de a administra treburi publice (nu pot apartine particularilor, ci statului sau colectivitatilor teritoriale locale organizate juridic)

La baza serviciilor publice stau o seama de principii:

a)     principiul continuitatii - activitate regulata, continua.

b)     principiul neutralitatii - administratia trebuie sa se raporteze in mod egal la oricare dintre clientii beneficiari ai serviciului public.

c)     principiul adaptabilitatii - serviciile publice vor trebui sa fie asigurate flexibil, sa se moduleze dupa noile evolutii in materia nevoilor publice.

Serviciile publice pot fi grupate in mai multe categorii, dupa obiectul lor:

a)     servicii publice administrative (starea civila, educatie, autorizare)

b)     servicii publice industriale si comerciale (distribuirea  energiei, alimentarea cu apa, transportul pe calea ferata, epurare, canalizare)

Toate aceste servicii publice se deosebesc prin regimul juridic aplicabil prestarii acelor servicii.

Serviciile administrative sunt puse la dispozitie publicului in baza normelor dreptului public.

Serviciile industriale si comerciale sunt asigurate in regim de drept privat.

Administratia efectueaza servicii publice prin forme organizationale specifice: institutii publice si regii autonome.

Serviciile publice administrative sunt asigurate prin institutii publice, carora li se aplica regimul de drept public atat in organizare, functionare, cat si in raporturile cu beneficiarii serviciului public.

Regiile autonome asigura servicii comerciale pe baza de contract privat.

Sectorul public ofera numeroase bunuri si servicii pe care le furnizeaza pietei si sectorul privat sau pe care acesta din urma ar putea sa le asigure daca nu ar fi reglementari contrare.

Principalele deosebiri dintre bunuri si servicii

Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri si servicii, majoritatea specialistilor privesc serviciile ca un sistem de utilitati, in care beneficiarul cumpara sau foloseste nu un produs, ci o anumita utilitate, care-i ofera anumite avantaje (neconcretizate in majoritatea cazurilor intr-un bun material) destinate satisfacerii unor nevoi personale sau sociale.

Este insa foarte dificil sa se realizeze o delimitare clara intre bunuri si servicii, intrucat achizitionarea unui bun include si un element de serviciu, dupa cum achizitionarea unui serviciu, presupune, nu de putine ori, prezenta unor bunuri tangibile.

De exemplu, autoturismul este considerat un bun, desi el este cumparat pentru serviciul pe care-l ofera (transport); totodata acesta este insotit la cumparare de servicii cum ar fi garantia sau facilitatile financiare.

Definitia data de Asociatia Americana de Marketing: "serviciile reprezinta activitati, beneficii sau utilitati care sunt oferite pe piata sau prestate in asociere cu vanzarea unui bun material."

Tinand cont de cele prezentate, putem considera ca serviciile reprezinta o activitate umana, cu un continut specializat, avand ca rezultat efecte utile imateriale si intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale.

a.     Serviciile publice centrale

Serviciile publice cu caracter de stat sunt realizate si furnizate de administratia centrala.

Ca urmare, institutiile publice centrale prestatoare de servicii publice centrale sunt:

1       Presedintia Romaniei prin administratia prezidentiala;

2       Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului;

3       Administratia centrala de specialitate prin intermediul ministerelor, autoritatilor subordonate ministerelor si autoritatilor autonome.

De asemenea, conform legii nr 195/2006 privind descentralizarea, Guvernul, ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale stabilesc standardele de calitate in furnizarea serviciilor publice descentralizate, pe care autoritatile administratiei publice locale sunt obligate sa le indeplineasca.

b.     Serviciile publice locale

Serviciul public local reprezinta un ansamblu de activitati organizate si autorizate de autoritatile administratiei publice locale pentru satisfacerea unor nevoi de interes public general.

Serviciul public local are urmatoarele caracteristici :

1       este un organism specializat care satisface un interes public;

2       se infiinteaza prin lege sau pe baza legii;

3       activitatea se desfasoara in realizarea puterii publice;

4       desfasoara o activitate continua si ritmica, dupa un program prestabilit si adus la cunostinta publica;

5       patrimoniul si baza materiala necesara desfasurarii activitatii se asigura in principiu din patrimoniu public local sau din bugetul local;

6       egalitatea tuturor cetatenilor in primirea serviciilor publice;

In vederea asigurarii serviciilor publice de interes local, autoritatile administratiei publice locale exercita, in conditiile legii, competente delegate^*, competente exclusive^** si competente partajate^***.

Autoritatile administratiei publice locale, in exercitarea competentelor exclusive, au dreptul de decizie si dispun de resursele si mijloacele necesare realizarii acestora, cu respectarea normelor legale in vigoare.

Autoritatile administratiei publice locale de la nivelul oraselor si  comunelor exercita competente exclusive privind:

a) administrarea domeniului public si privat al comunei sau orasului;

b) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local;

c) administrarea institutiilor de cultura de interes local;

d) administrarea unitatilor sanitare publice de interes local;

e) amenajarea teritoriului si urbanism;

f) alimentarea cu apa;

g) canalizarea si epurarea apelor uzate si pluviale;

h) iluminatul public;

i) salubrizarea;

j) serviciile de asistenta sociala cu caracter primar pentru protectia copilului si pentru persoane varstnice;

k) serviciile de asistenta sociala cu caracter primar si specializate pentru victimele violentei in familie;

l) transportul public local de calatori;

m) alte competente stabilite potrivit legii.

Autoritatile administratiei publice locale de la nivelul oraselor si comunelor exercita competente partajate cu autoritatile administratiei publice centrale privind:

a) alimentarea cu energie termica produsa in sistem centralizat;

b) construirea de locuinte sociale si pentru tineret;

c) invatamantul preuniversitar de stat, cu exceptia invatamantului special;

d) ordinea si siguranta publica;

e) acordarea unor ajutoare sociale persoanelor aflate in dificultate;

f) prevenirea si gestionarea situatiilor de urgenta la nivel local;

g) serviciile de asistenta medico-sociala adresate persoanelor cu probleme sociale;

h) serviciile de asistenta sociala cu caracter primar pentru persoane cu dizabilitati;

i) serviciile publice comunitare pentru evidenta persoanelor;

j) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local la nivelul comunelor;

k) alte competente stabilite potrivit legii.

Serviciile publice pot fi organizate de :

1       institutii publice;

2       regii autonome sub autoritatea locala ;

3       societati comerciale sub autoritatea publica locala ;

Dupa modul de finantare al serviciilor publice se disting 3 categorii:

1       servicii publice locale - finantate integral din bugetele locale;

2       servicii publice locale - finantate partial din bugetele locale ;

3       servicii publice locale care se autofinanteaza din propriile venituri ;

1.2. Modalitati de organizare si gestionare a serviciului public

Ca modalitati majore de organizare si gestionare a serviciului public, in general, se pot distinge: gestiunea directa si gestiunea delegata.

A. Prin gestiune directa, sau regie, se inteleg acele cazuri in care colectivitatea statala sau locala, prin autoritatile sale reprezentative, asigura ea insasi serviciul public sau il transfera unei institutiei publice strans legata de autoritatea administrativa respectiva.

a) Regia directa - in acest sistem, serviciul public este inglobat activitati directe a autoritatii administrative, fara o individualizare administrativa sau financiara. In principiu, regia directa este rezervata serviciilor administrative, iar organizarea si conducerea serviciului sunt asigurate de catre autoritatile firesti ale colectivitatii.

b) Regia depersonalizata - in acest sistem, serviciul public va fi asigurat de catre administratie, care constituie un organism distinct dar fara personalitate juridica. Acest tip de regie este in general, specific serviciilor publice industriale si comerciale. Regia dispune de o individualizare financiara in cadrul bugetului local, sub forma unui buget anexa.

c) Regia autonoma - in ipoteza regiei autonome administratia desprinde o parte din patrimoniul sau si creaza o entitate noua inzestrata cu personalitate juridica, dar aflata in subordinea sa. Aceasta entitate capata  o autonomie gestionara, i se permite sa incaseze tarife din care trebuie sa-si acopere cheltuielile. Regia autonoma dispune de un buget autonom, supus principiului echilibrului si regulilor contabilitatii publice.

B. Prin gestiunea delegata, administratia incredinteaza dreptul de exercitare a dreptului public sub supravegherea sa unui particular pe baza unui contract administrativ.

a) O forma de realizare a gestiunii delegate este concesionarea serviciului public catre o entitate privata. Intotdeauna, delegarea gestiunii in serviciul public trebuie sa faca obiectul deliberarii administratiei respective, care este obligat sa intocmeasca un ansamblu de cerinte si de standarde pe care concesionarul sa le respecte. Aceste cerinte sunt inscrise intr-un caiet de sarcini, pe care administratia publica trebuie sa-l adopte odata cu hotararea de a gestiona in aceasta gestiune serviciul public.

b) O alta modalitate de delegare a serviciului public de catre particulari este participarea asociatiilor, a fundatiilor ca entitati fara scop lucrativ la realizarea unor sarcini publice: scoala particulara sau o asociatie care actioneaza pentru sprijinirea unor persoane cu handicap, etc. Pentru o astfel de ipoteza, administratia publica are dreptul sa stabileasca standardele care trebuie repsectate in asigurarea serviciului public. Administratia este chemata sa verifice daca asociatia sau fundatia respectiva este capabila sa indeplineasca obiectivele pe care si le asuma, administratia este chemata sa verifice felul in care astfel de entitati nelucrative indeplinesc efectiv serviciul asumat.

Aceste entitati, fara scop lucrativ pot dobandi statut de utilitate publica. Recunoasterea statului de utilitate publica ii confera asociatiei sau fundatiei unele avantaje cum ar fi: posibilitatea de a primi bunuri publice, pe care sa le foloseasca in asigurarea serviciului public cu titlul de folosinta gratuita, pe o perioada determinata de timp ori posibilitatea de a beneficia ce sume din bugetul public pe care sa le utilizeze in asigurarea serviciilor respective.

Se constata, ca si in ipoteza asociatiilor si fundatiilor suntem in fata unei gestiuni delegate, serviciul public fiind incredintat unei entitati din afara acesteia numai ca incredintarea nu se face prin contract ci prin act unilateral, ca act de putere publica.