Controlul administrativ - Notiunea controlului administrativ, Formele de control ale activitatii administratiei publice

1. Necesitatea si obiectivele controlului administrativ

2. Organizarea controlului administrativ

3. Forme si metode de control

4. Efectele controlului

5. Aplicarea controlului de gestiune in administratia publica

Controlul activitatii administratiei publice

Notiunea de control provine din expresia latina 'controrolus' = verificarea concordantei intre actul original cu duplicatul acestuia care se afla spre pastrare la o alta persoana.

Controlul, in sens larg, consta in a verifica daca totul a fost efectuat in conformitate cu programul fixat dupa ordinele date si principiile stabilite, inseamna o supraveghere sistematica si continua a unei activitati.

Controlul ca activitate de sine statatoare este omniprezenta in oricare domeniu al activitatii socio-umane si este impusa ca necesitate de nevoia de cunoastere. Activitatea de control este indispensabila si reprezinta o functie de baza a conducerii activitatii atat la nivel microeconomic, cat si macroeconomic.

Conducerea este un proces ce stabileste un raport social intre cei ce conduc si cei condusi. Conducerea presupune cateva trasaturi: cunoastere, actiune, perfectionare.

Atributele conducerii au fost formulate intr-o maniera complexa de catre economistul Henry Fayol, care a fost considerat parintele stiintei conducerii si care arata ca aceasta activitate presupune:

prevedere

organizare

coordonare  

comanda

control

Controlul este o necesitate atat obiectiva, cat si subiectiva, dar nu ca scop in sine, ci ca mijloc de perfectionare al oricarei activitati si chiar a procesului de conducere.

Controlul activitatii economico-sociala, ca sistem de cunoastere si de actiune este structurat ca forme de actiune: control tehnic si tehnologic, controlul calitatii produselor, control sanitar-veterinar etc.

Formele controlului intr-o societate structurata se imbina strans si actioneaza convergent, se completeaza reciproc si alcatuiesc impreuna un sistem integrat general cu caracter unitar asigurand obtinerea unor rezultate superioare.

Directiile esentiale ale oricarei forme de control, indiferent de domeniul in care se exercita sunt:

-organizarea si desfasurarea mai buna a muncii si intregii activitati a domeniului respectiv

- intarirea ordinii si disciplinii

- gospodarirea mai eficienta a resurselor materiale, umane si financiare

- mentinerea activitatii in stare normala

- solutionarea cu inteligenta si competenta a problemelor ce apar in desfasurarea activitatii urmarite

- identificarea cauzelor ce au provocat  neajunsurile si abaterile de la starea normala

stabilirea si proiectarea masurilor pentru solutionarea problemelor aparute

Administratia, ca structura prin intermediul careia se urmareste realizarea interesului general al societatii, sau ca prestatoare de servicii, constituie una dintre cele mai utile activitati umane, contribuind la punerea in valoare a bogatiilor sociale.

Activitatea de control are rolul de a regla executarea deciziei administrative si a insasi actului decizional, fiind o importanta latura a factorilor de conducere sociala. Controlul este, de asemenea, si un important mijloc de realizare a functiilor de reglare si autoreglare a intregului sistem.

Necesitatea si insemnatatea controlului activitatii administrative rezulta din specificul acesteia, de a fi in continua confruntare cu realitatea, pentru realizarea permananta a conformitatii actelor administrative, emise de organele inferioare, cu prevederile actelor normative cu forta juridica superioara.

Notiunea controlului administrativ

Prin conceptul de control se are in vedere actiunea de descoperire si constatare a starilor de fapt negative, a dereglarilor si neconcorcondantelor din activitatea controlata, urmata de aplicarea de catre organele competente, a unor sanctiuni sau a altor masuri prevazute de lege. Controlul administrativ nu este instituit numai pentru a constata abaterile si a aplica sanctiunile ci si pentru a indruma activitatea administratiei si a trege invataminte din cele constate pentru perfectionarea muncii administrative.

Constatarile facute de organele de control sunt materializate in acte si operatiuni tehnico-materiale, pentru ca altfel controlul ar insemna o activitate lipsita de semnificatie si eficienta. Actele intocmite in urma controlului trebuie se reflecte latura de indrumare si spirjin alaturi de latura coerciva, fara a se exclude reciproc sau sa se absolutizeze una din ele.

Complexitatea sarcinilor administratiei publice si diversificarea continua, a impus necesitatea specializarii controlului in functie de multiplele laturi ale activitatii economice si sociale. Specializarea controlului este un principiu valabil atat pentru controlul efectuat in cadrul fiecarei autoritati administrative, pe compartimente, cat si pentru controlul ce se exercita din afara, de catre organisme special create, pe domenii de activitate.

Cea mai frecventa forma de control intern specializat este controlul financiar propriu prin care se asigura, in toate compartimentele administratiei publice, disciplina financiara si bugetara. Acest control se execita de regula de catre contabilul sef si de catre corpul de control financiar intern.

Formele de control ale activitatii administratiei publice

In primul rand asupra activitatii autoritatilor administratiei publice se exercita un control parlamentar prin mijioace si metode specifice. Acest control are prin excelenta un caracter politic care se manifesta prin verificarea activitatii executive, nu numai pe baza unor considerente juridice, ci si pe motivatii politice. Ca urmare, controlul parlamentar vizeaza atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor administrative, dar prin aceasta forma de control nu se poate sanctiona ilegalitatea actelor administrative, decat tot prin mijioace politice.

Controlul parlamentar asupra activitatii executive isi are legitimitatea in rolul parlamentului de a fi organul reprezentativ suprem al poporului, care exercita atributiile suveranitatii nationale. Institutia controlului parlamentar este consacrata in articolul 111 din Constitutia Romaniei. In acest articol se prevede ca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora.

In al doilea rand administratia publica exercita un control asupra propriei sale activitati, care cuprinde atat activitatea desfasurata in forma juridica, cat si cea realizata prin operatiuni materiale si tehnice, de prestari de servicii si chiar productive. Sfera larga a acestui control se manifesta si prin aceea ca el nu se reduce numai la confruntarea actelor sau operatiunilor materiale tehnice cu dispozitiile legale in vigoare, ci vizeaza activitatea organelor controlate sub multiple aspecte, in care rolul esential il ocupa aprecierea oportunitatii acestora,  in scopul obtinerii celor mai eficiente rezultate.

Controlul exercitat de autoritatile administratiei publice poate sa fie un control intern sau extern, in functie de pozitia pe care o are organul controlat, fata de cel care controleaza.

Controlul intern are o pondere mai mare decat cel extern, deoarece raspunderea pentru bunul mers al activitatii autoritatilor administrative revine in primul rand conducerii unitatii care trebuie sa previna si sa sesizeze operativ neajunsurile. Din acest punct de vedere, controlul intern este un instrument indispensabil procesului decizional al conducerii autoritatii administrative.

Aceasta forma de control administrativ este consecinta subordonarii ierarhice a compartimentelor autoritatilor administrative si a functionarilor ce le alcatuiesc. El are un caracter general si permanent, privind deopotriva atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor si faptelor celor controlati. Acest control se realizeaza din oficiu sau la cererea si sesizarea altor persoane, din interiorul organului administrativ ori din afara acestuia.

Cand controlul a fost declansat printr-o reclamatie sau o sesizare, poarta denumirea de   recurs gratios (reclamatie administrativa), care constituie, in caz de litigiu, o conditie prealabila a exercitarii actiunii de contencios administrativ.

Potrivit legii controlul intern reprezinta ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entitatii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere in concordanta cu obiectivele acesteia si cu reglementarile legale, in vederea asigurarii administrarii fondurilor in mod economic, eficient si eficace. Totodata controlul intern include structurile organizatorice, metodele si procedurile de control.

Auditul public intern este o activitate functional independenta si obiectiva, prin care se da asigurari si consiliere conducerii entitatii publice, pentru buna administrare a veniturilor si cheltuielilor publice si care contribuie la indeplinirea obiectivelor stabilite, printr-o abordare sistematica si metodica, imbunatatind eficienta si eficacitatea sistemului de conducere, bazat pe gestiunea riscului, a controlului si a proceselor de administrare.

Sfera auditului public intern cuprinde:

a) activitati financiare sau cu implicatii financiare, desfasurate de entitatea publica din momentul constituirii angajamentului pana la utilizarea fondurilor de catre beneficiarii finali, inclusiv a fondurilor provenite din asistenta externa;

b) constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea si stabilirea titlurilor de creanta, precum si a facilitatilor acordate la incasarea acestora;

c) administrarea patrimoniului public, precum si vanzarea, gajarea, concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul privat/public al statului ori al unitatilor administrativ-teritoriale;

d) sistemele de management financiar si control, inclusiv contabilitatea si sistemele informatice aferente.

Tipurile de audit sunt urmatoarele:

a) auditul de sistem, care reprezinta o evaluare de profunzime a sistemelor de conducere si control intern, cu scopul de a stabili daca acestea functioneaza economic, eficace si eficient pentru identificarea deficientelor si formularea de recomandari pentru corectarea acestora;

b) auditul performantei, care examineaza daca criteriile stabilite pentru implementarea obiectivelor si sarcinilor entitatii publice sunt corecte, pentru evaluarea rezultatelor si apreciaza daca rezultatele sunt conforme cu obiectivele;

c) auditul de regularitate, care reprezinta examinarea actiunilor asupra efectelor financiare pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, sub aspectul respectarii ansamblului principiilor, regulilor procedurale si metodologice care el sunt aplicate.

Activitatea de audit public intern se realizeaza in cadrul compartimentului de specialitate de catre auditori interni care au calitatea de functionari publici, numiti in functie de conducatorul entitatii publice, cu avizul conducatorului compartimentului de audit public intern. Prin urmare auditul implica o munca de analiza si diagnosticare si poate fi general sau limitat, la o anumita componenta a activitatii entitatii publice.

Controlul financiar-preventiv este activitatea prin care se verifica legalitatea si regularitatea operatiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, inainte de aprobarea acestora. Acest control se organizeaza si se exercita sub forma controlului propriu, la toate entitatile publice si asupra tuturor operatiunilor cu impact financiar precum si asupra fondurilor publice si a patrimoniului public, si sub forma controlului delegat, realizat de catre controlori delegati ai Ministerului Finantelor publice, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, precum si ai bugetului oricarui fond special, la Fondul national si la agentiile de implementare a fondurilor comunitare, precum si la alte entitati publice cu risc ridicat.   

Potrivit prevederilor O.G. nr. 119/1999, cu modificarile ulterioare,  privind auditul public intern si controlul financiar preventiv, Ministerul Finantelor Publice este autoritatea de coordonare si reglementare a controlului financiar preventiv pentru toate entitatile publice. Controlul financiar preventiv se organizeaza si se exercita de autoritati competente, in mod unitar, potrivit prevederilor prezentei ordonante si ale actelor normative emise in aplicarea acesteia.

Controlul financiar preventiv se organizeaza si se exercita in urmatoarele forme:

a) controlul financiar preventiv propriu, la toate entitatile publice si asupra tuturor operatiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice si a patrimoniului public;

b) controlul financiar preventiv delegat, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, precum si ai bugetului oricarui fond special, la Fondul national si la agentiile de implementare a fondurilor comunitare, precum si la alte entitati publice cu risc ridicat, prin controlori delegati ai Ministerului Finantelor Publice.

Controlul financiar preventiv se va integra in mod treptat in sfera raspunderii manageriale, proces ce trebuie finalizat pana la data aderarii Romaniei la Uniunea Europeana, pe masura ce controlul managerial va asigura eliminarea riscurilor in administrarea fondurilor publice. Atingerea acestui nivel va fi evaluata de auditul public intern din cadrul Ministerului Finantelor Publice.

Controlul financiar preventiv propriu se exercita prin viza, de catre persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate in acest scop de catre conducatorul entitatii publice, altele decat cele care initiaza operatiunea supusa vizei. Persoanele in drept sa exercite controlul financiar preventiv delegat acorda sau refuza acordarea vizei de legalitate numai in scris, pe formular tipizat care poarta semnatura si sigiliul personal al controlorului delegat competent.

Inainte de a emite un refuz de viza, controlorul delegat are obligatia sa informeze, in scris, in legatura cu intentia sa pe ordonatorul de credite, precizand motivele refuzului. Controlorii delegati fac parte din Corpul controlorilor delegati care reprezinta un compartiment distinct in structura Ministerului Finantelor Publice, atat la nivel central, cat si teritorial.

Actul de numire va cuprinde si limitele de competenta in exercitarea controlului financiar preventiv propriu. Persoanele desemnate sa efectueze aceasta activitate sunt altele decat cele care initiaza operatiunea supusa vizei.

Numirea, suspendarea, destituirea sau schimbarea personalului care desfasoara activitati de control financiar preventiv propriu se face de catre conducatorul entitatii publice, cu acordul entitatii publice superioare, iar in cazul entitatilor publice in care se exercita functia de ordonator principal de credite al bugetului de stat, al bugetului asigurarilor sociale de stat sau al bugetului oricarui fond special, cu acordul Ministerului Finantelor Publice. Persoanele desemnate cu exercitarea activitatii de control financiar preventiv propriu trebuie sa aiba competentele profesionale solicitate de aceasta activitate. Ele vor respecta un cod specific de norme profesionale, elaborat de Ministerul Finantelor Publice, care va cuprinde si conditiile si criteriile unitare pe care entitatile publice trebuie sa le respecte in cazul numirii, suspendarii, destituirii sau schimbarii personalului care desfasoara aceasta activitate.

Persoanele in drept sa exercite controlul financiar preventiv propriu raspund, potrivit legii, in raport de culpa lor, pentru legalitatea, regularitatea si incadrarea in limitele angajamentelor bugetare aprobate, in privinta operatiunilor pentru care au acordat viza de control financiar preventiv propriu.

Controlul financiar public intern cuprinde intregul sistem de control intern din sectorul public, format din sistemele de control ale entitatilor publice, ale altor structuri abilitate de Guvern si dintr-o unitate centrala care este responsabila de armonizarea si implementarea principiilor si standardelor de control si audit.

Auditul financiar reprezinta activitatea de examinare, in vederea exprimarii de catre auditorii financiari, a unei opinii asupra situatiilor financiare, in conformitate cu standardele de audit, armonizate cu standardele internationale de audit si adoptate de Camera Auditorilor Financiari din Romania.

Auditul public intern se deosebeste de auditul financiar atat in ce priveste obiectul activitatii si entitatii auditate, cat si in privinta formei de exercitare a auditului si dobandirea calitatii de auditor.

Auditul financiar are ca object principal verificarea situatiilor financiare anuale ale agentilor economici iar auditul intern priveste cu precadere utilizarea fondurilor publice de catre autoritatile sau institutiile publice. Ca forma de exercitare, auditul financiar se desfasoara in mod independent de catre persoane care au dobandit calitatea de auditor financiar, in timp ce auditul public intern se realizeaza in cadrul structurii interne a entitatilor publice de catre persoane care au independenta functionala si care raporteaza conducerii toate constatarile facute si masurile propuse pentru eliminarea deficientelor existente.

Controlul extern este efectuat de organisme specializate si exercita o deosebita influenta asupra controlului intern, contribuind la perfectionarea acestuia si la eficientizarea actului decizional. El poate imbraca forma controlului ierarhic, a controlului specializat si a controlului de tutela administrativa, fiind exercitat de catre functionari sau organe din afara celor controlate.

Controlul ierarhic nu este prevazut expres de lege si nici nu este legat de vreun termen de efectuare. El este o consecinta a principiului subordonarii ierarhice a organelor administratiei de stat si are un caracter general, vizand intreaga activitate desfasurata de catre autoritatea controlata atat sub aspectui legalitatii, cat si a oportunitatii. Controlul ierarhic se declanseaza din oficiu sau la cererea oricarei persoane fizice sau juridice interesate, in apararea intereselor lor legitime. Cand controlul este efectuat ca urmare a unei sesizari sau reclamatii, el poarta denumirea de recurs ierarhic, fiind o importanta cale oferita de lege celor vatamati in drepturile lor, de a-si valorifica aceste drepturi, inainte de a se adresa instantei de judecata.

Controlul extern specializat difera de controlul ierarhic, deoarece este infaptuit de organe ce nu se afla intr-o anumita ierarhie, iar activitatea lor priveste numai acele activitati ce sunt prevazute de lege si se incadreaza in sfera competentei lor materiale.

Controlul de tutela administrativa se exercita de catre prefect, asupra actelor administrative ale autoritatilor publice locale, constituite pe baza principiului autonomiei locale. Acest control priveste doar legalitatea actelor administrative si se infaptuieste prin atacarea actului ilegal, la instanta de contencios administrativ, actui fiind suspendat de drept.

Controlul administrativ jurisdictional intervine pentru solutionarea unor litigii din sfera administratiei publice si se realizeaza dupa o procedura bazata pe principiul independentei si al contradictorialitatii. Acest control priveste doar legalitatea actelor administrative, iar actul de control poarta denumirea de act administrativ-jurisdictional, fiind irevocabil si cu autoritate de lucru judecat.

Potrivit Legii contenciosului administrativ, actele administrative jurisdictionale pot fi atacate cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie.

Controlul judecatoresc priveste apararea drepturilor si a intereselor legitime ale cetatenilor, impotriva abuzurilor administratiei. Aecst control se infaptuieste de catre instantele de drept comun si de catre instantele de contencios administrativ. Alaturi de controlul instantelor judecatoresti, asupra autoritatilor administratiei publice se exercita un control si din partea Ministerului Public, care face parte din structura autoritatilor judecatoresti. Acest control are un caracter nejurisdictional si priveste verificarea actelor organelor administrative de cercetare si urmarire penala, precum si a organelor de administrare a locurilor de detinere si executare a pedepselor.

Controlul economic

Caracteristica economiei de piata este aceea ca oricare agent economic doreste sa realizeze profit. In realizarea acestui scop, agentii economici sunt supusi unui examen riguros si exigent al pietei avand la baza raportul cerere - oferta care opereaza dupa criteriul eficientei, al concordantei activitatii economice cu nevoile reale ale consumatorilor.

In aceste conditii, in aceste exigente pentru a obtine profit, agentii economici pe langa initiativa libera, pe langa resursele materiale, financiare, umane si de inteligenta, o conditie esentiala a obtinerii profitului este informatia reala si operativa cu privire la patrimoniu, la activitatea economica si comerciala cu privire la rezultatele acestuia care pot fi pozitive sau negative.

Toate aceste informatii se obtin prin control economic. Putem spune deci ca controlul economic urmareste cunoasterea situatiei patrimoniului unui agent economic, a capacitatii acestui patrimoniu de a genera profit, a solventei comerciale ori de faliment in care se pot afla agentii economici la un moment dat. Aceasta cunoastere este asigurata prin datele oferite de contabilitate, de evidentele gestionare, dar in cea mai mare parte si in cea mai exacta forma sunt obtinute prin controlul economic cand acesta este organizat si se desfasoara in conditii de exigenta si competenta.

Cunoasterea pe care o ofera controlul economic este necesara in primul rand conducerii entitatii economice, deoarece acesta este nivelul decizional de la acest nivel emana hotararile, solutiile.

In al doilea rand, informatia reala, corecta este necesara agentilor economici parteneri de afara. Controlul economic ca forma de cunoastere este lipsit de sens, daca nu se manifesta si ca forma de perfectionare a modului de gestionare a patrimoniului si organizarea si desfasurare a procesului de productie. Potrivit legislatiei existente si practicii actuale, prin control economic se intelege :

- o analiza permanenta sau periodica a unei activitati, a unei situatii in general pentru a urmarii modul de desfasurare si a dispune masurile de imbunatatire a respectivei activitati

- o supraveghere continua pentru a stapanii permanent activitatea respectiva si a o mentine in parametrii legali

- o inspectie atenta a corectitudinii unui act, a unei actiuni, inseamna o supraveghere minutioasa

- un instrument de cunoastere a realitatii si de corectare a erorilor

- este o componenta intrinsec a managementului oricarei entitati economice

- este o activitate care serveste nu doar conducerii ci si partenerilor de afaceri si mai cu seama autoritatilor publice

Managementul reprezinta din punct de vedere economic un efort depus pentru a organiza si derula o activitate in raport cu legile economiei de piata si cu scopurile programate, respectiv al obtinerii profiturilor planificate. Un management adevarat este o adevarata stare de spirit care se opune ramanerii in urma, se opune pasivitatii cu scopul obtinerii eficientei maxime.

Managementul si controlul economic incearca sa armonizeze interesele individuale cu cele ale intregii colectivitati intr-un tot unitar.

La nivelul unei entitati economice, managementul se manifesta pe 3 paliere diferite : gestiunea resurselor, gestiunea economica si gestiunea financiara.

Gestiunea resurselor are scopul sa asigure sistematica fondurile necesare in conformitate cu obiectivele activitatii desfasurate la timp si la cel mai mic cost fara sa-si afecteze independen-ta sa fata de terti, buna utilizare a fondurilor etc.

Gestiunea economica consta in ansamblul in operatiuni prin care se asigura gospodarirea, administrarea si valorificarea patrimoniului unui agent economic incredintat unei persoane numit administrator. Presupune : primirea, pastrarea, manipularea valorilor materiale si banesti pe o anumita perioada de timp in vederea obtinerii de profit.

Gestiunea financiara este o latura esentiala a gestiunii economice, este un principiu fundamental pe baza caruia functioneaza toate societatile comerciale si consta in totalitatea relatiilor financiare pe care agentul economic le are in legatura cu formarea, dezvoltarea, repartizarea si utilizarea fondurilor cu maxim de eficienta in vederea obtinerii unor rezultate financiare cat mai bune.

Controlul financiar cuprinde in sfera sa de activitate aspectul legalitatii in domeniul economic si financiar atat la nivel microeconomic de utilitate economica cat si macroeconomic la nivel de ramura sau economie nationala. Controlul economiei urmareste la cele doua nivele corectitudinea operatiilor desfasurate, a inregistrarilor din evidentele financiar contabile cat si eficienta cu care sunt utilizate resursele materiale, financiare si umane.

Controlul financiar ca cea mai importanta componenta a controlului economic urmareste o multitudine de obiective, se intinde si prezinta interes de la cea mai mica unitate producatoare de venit pana la ansamblul economiei nationale. Intre principalele obiective ale controlului financiar se pot enumera:

- cunoasterea de catre stat a modului cum sunt administrate mijloacele materiale si financiare de catre agentii economici cu capital partial sau integral de stat.

- modul de realizare si de cheltuire a banilor publici

- asigurarea echilibrului financiar

- asigurarea eficientei economico-financiare ca baza de dezvoltare a economiei nationale

- cunoasterea si respectarea legislatiei cu caracter economic si financiar

- identificarea deficientelor si luarea masurilor necesare pentru restabilirea legalitatii

- stabilirea raspunderii pentru pagubele produse sau pentru nerespectarea disciplinei de gestiune

- primirea angajarii de cheltuieli fara justificare economica

Controlul financiar este un important instrument al politicii financiare al unui stat si urmareste buna desfasurare a activitatilor economice.

Obiectivele oricarui control financiar pot fi sintetizate si concentrate in 3 directii :

1.     directia resurselor financiare in care se urmareste constituirea, utilizarea si echilibrul financiar

2.     resursele materiale sub aspectul gestionarii, utilizarii si al eficientei consumului acestuia

3.     natura si volumul obligatiilor din punct de vedere al corectei determinari, evidentierii si mai ales al onorarii al acestor obligatii catre tertii beneficiari.

Controlul financiar la nivel parlamentar

Parlamentul e organul suprem al puterii de stat avand menirea de a examina si edicta legi.

In temeiul acestor prerogative, Parlamentul adopta si modifica legea finantelor publice, legea datoriei publice, legea activitatii bancare, legea activitatii burselor de masuri si valori, precum si o alta serie de reglementari in domeniul relatiilor financiare si de credit in interiorul tarii.

De asemenea Parlamentul adopta legea administratiei centrale de stat, legea bugetului de stat, legea bugetelor speciale, legi in domeniul monetar si al creditului bancar.

Avand in vedere cele prezentate, rezulta ca Parlamentul tarii este cel care se pronunta in prima si ultima instanta asupra politicii financiare, monetare si de credit propusa de Guvern, de Banca Nationala sau initiata de grupurile parlamentare.

Controlul Parlamentului

Se situeaza la varful piramidei in conformitate cu locul pe care il detine Parlamentul intre institutiile statului, stabilit de catre Constitutia tarii.

Parlamentul e organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii, exercitand controlul legislativ si politic.

Controlul parlamentar in domeniul financiar se realizeaza :

- in dezbaterea legilor cu prilejul adoptarii acestora prin aprecierea parlamentara

- in comisiile de specialitate ale celor doua camere

- prin intrebari adresate ministrilor si Primului ministru cu privire la gestionarea fondurilor si cheltuirea acestora

- indirect prin institutia specializata, creata in acest scop si anume Curtea de Conturi a Romaniei

Principalul instrument prin care se exercita controlul parlamentar in domeniul financiar si de gestiune, il reprezinta bugetul public.

1.Etapa alocarii resurselor financiare are loc odata cu adoptarea legii bugetului anual de stat al asigurarilor sociale si al fondurilor speciale, respectiv inaintea inceperii exercitiului bugetului.

2.Etapa aprobarii contului anual de executie si anume, controlul exercitat asupra contului de executie la incheierea exercitiului bugetar, ocazie prin care se verifica si analizeaza daca s-au realizat toate veniturile si s-au efectuat toate cheltuielile asa cum au fost ele prevazute in buget.

Controlului parlamentar are urmatoarele caracteristici:

- este un control de anvergura stabilit la nivelul fondurilor si nivelul maxim al cheltuielilor

- acest control urmareste proportiile si corelatia intre principalele domenii

- nu surprinde detaliile si nu identifica posibilitatile de abatere si incalcare a legilor

Controlul Curtii de Conturi

Curtea de Conturi este organul suprem de control financiar si functioneaza din punct de vedere ierarhic la nivel parlamentar. Prin Curtea de Conturi, controlul parlamentar se face indirect. Necesitatea si importanta Curtii de Conturi sunt determinate de faptul ca in conformitate cu principiile democratice ale organizarii si functionarii statului populatia trebuie sa cunoasca fie sursa independenta si competenta, daca impozitele platite si cererea publica sunt administrate conform legii. Prin modul cum este realizata si organizata, Curtea de Conturi care functioneaza langa Parlament si isi exercita functiile in deplina siguranta insa sub rigorile legii si ale Constitutiei, are menirea a asigura populatia daca banii de care aceasta se disperseaza din impozite, sunt cheltuiti conform legii precum si convingerii ca toti cei care nu respecta legea sunt obligati la raspundere si la recuperarea prejudiciilor cauzate

Legea organica care a creat institutia a stabilit structura si a atribuit competentele, este Legea nr.94/92 care a cunoscut modificari si completari ulterioare. Ultima este adusa prin Legea nr.217/08.

Curtea de Conturi este organizata si functioneaza pe principiu independentei. Acest lucru inseamna :

- Curtea de Conturi se supune numai legii

- programul sau de control este decis autonom

- sunt obligatorii numai hotararile Camerei Deputatilor si ale Senatului prin care se cere Curtii de Conturi sa efectueze control

- nici o alta autoritate publica nu o mai poate obliga

- principiul independentei Curtii de Conturi este stabilit prin lege. Prin lege este prevazuta siguranta membrilor Curtii de Conturi

- au buget propriu

- stabilirea salariului prin lege speciala

- autonomie in recrutarea personalului in control

- acces neingradit la informatiile necesare

Curtea desfasoara activitate de control si audit.

Activitatea de control se desfasoara pentru anul in curs si pentru anii precedenti. Controlul se desfasoara pe probleme actuale pe o problematica anume.

Auditul Curtii de Conturi se desfasoara asupra exercitiului financiar incheiat in anul precedent. Auditul este :

- financiar (de legalitate) prin care se incearca a se stabilii masura in care a fost respectata legalitatea atat privind formarea veniturilor, dar mai ales legat de efectuarea cheltuielilor

- de performanta - urmareste 3 indicatori de baza : economicitate, eficienta, oportunitate.

Activitatea Curtii de Conturi se regaseste anual in raportul public, care cuprinde concluziile si rezultatele verificarii pe bugete. Astfel bugetul de stat se regaseste in raportul public anual care se prezinta in interval de 6 luni de la incheierea exercitiului bugetar la Parlament. Bugetele locale se regasesc la raportul public local.

Rezultatele verificate dintr-o primarie se regasesc in raportul public al primariei, care se prezinta Consiliului local spre dezbatere si analiza.

1. Necesitatea si obiectivele controlului administrativ

Controlul este una din componentele activitatii de administrare sau conducere si este nelipsit, ca atare, in sistemele administrative din toate timpurile. Exercitarea controlului se integreaza in activitatea de administratie si semnifica mijlocul prin care se analizeaza modul cum organele administrative isi indeplinesc sarcinile. Intr-una dintre acceptiunile sale controlul consta in "observarea, constatarea sau stabilirea situatiei de fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea unor fenomene nefavorabile si sesizarea organelor competente".

In esenta sa, controlul vizeaza imbunatatirea rezultatelor dintr-un anumit sector, inlaturarea unor erori sau prevenirea lor. Pentru aceasta, el are nevoie de criterii si de etaloane de masura, spre a putea compara realitatea cu ceea ce ar trebui sa fie.

Necesitatea controlului este strans legata de modul in care se deruleaza procesul decizional. Astfel, prin control se verifica in mod nemijlocit, cum se indeplinesc deciziile administrative, se initiaza noi demersuri si se corecteaza eventualele disfunctionalitati.

Necesitatea controlului rezulta din insasi natura lui, fiind o activitate constienta ce urmareste scopuri multiple, insa, pentru aceasta, ea urmeaza sa satisfaca urmatoarele conditii:

1. sa fie infaptuita chiar de conducatorii institutiilor sau comparti-mentelor administrative, intrucat functia de control este inseparabila de func-tia de conducere. Eficienta controlului asigura eficienta conducerii. In acest sens, functionarii de conducere trebuie sa efectueze un control permanent, deoarece nu implica intreruperea activitatii celor controlati si nici cheltuieli suplimentare;

2. controlul trebuie efectuat la locul realizarii activitatii, spre a putea verifica modul de lucru  si rezultatele concrete ale activitatii. Controlul din birou sau prin consfatuiri nu poate ajunge la o informare precisa cu privi-re la starea de fapt, la descoperirea deficientelor in activitate sau a abaterilor de la dispozitiile legale. Si controlul de la centru, prin rapoarte si dari de seama este insuficient, deoarece asemenea mijloace de informare necesita chiar ele o confruntare cu realitatea;

3. functia de control trebuie sa fie realizata de un personal temeinic pregatit profesional, capabil sa analizeze in mod judicios aspectele pozitive si negative ale activitatii verificate si sa propuna solutii privind imbunata-tirea rezultatelor obtinute. Controlul nu se rezuma, din acest motiv, la o singura inspectie formala, ci implica o contributie nemijlocita a organului de control la rezolvarea problemelor institutiei publice;

4. asigurarea regularitatii controlului si a caracterului sau sistematic. Daca verificarea se efectueaza periodic, conducerea poate lua masuri, inainte ca deficientele sa se amplifice, prevenind aparitia consecinte-lor negative. Astfel, se pot preveni erorile, prin indrumari corecte, iar atunci cand se constata metode de lucru utile, ele pot fi popularizate la nivelul tuturor institutiilor administrative;

5. asigurarea caracterului preventiv; organul care efectueaza con-trolul nu se poate limita, doar la simple constatari, fara a propune solutii de indreptare a situatiei, atunci cand se descopera deficiente. Este de dorit ca functia de control sa contribuie practic la rezolvarea problemelor, deoarece misiunea sa se impleteste cu actiunea de organizare a executarii sarcinilor. Ca atare, organele de control trebuie sa propuna solutii concrete, in scopul remedierii deficientelor constatate;

6. asigurarea caracterului principial, ca suport obiectiv al consta-tarilor si masurilor adoptate; controlul trebuie sa fie obiectiv, impartial si sa nu denatureze situatia constatata. In acelasi timp, controlul trebuie sa fie complet, sa semnaleze atat aspectele negative, cat si pe cele pozitive;

7. asigurarea integralitatii controlului; astfel el urmeaza sa cuprin-da toate compartimentele de activitate, nu numai pe cele cu probleme, ci si resorturile unde nu s-au semnalat lipsuri. Chiar daca atentia trebuie focali-zata inspre compartimentele ineficiente, aceasta nu inseamna neglijarea celorlalte, care in lipsa unei verificari a activitatilor pot comite erori;

8. controlul trebuie sa aiba un caracter organizat. Inainte de inceperea controlului este necesara examinarea materialelor privind activitatea compartimentului care urmeaza a fi verificata (procese verbale, rapoarte informative, sesizari, reclamatii, dari de seama, statistici etc.), precum si studierea actelor normative, inclusiv instructiunile de aplicare a lor. Acest studiu are ca scop, documentarea asupra problemelor specifice compartimentului, rezultatelor activitatii din trecut, deficientelor constatate si masurilor intreprinse de organul de control anterior.

Pe baza acestor documentari, se intocmeste un plan operativ de control, pentru fiecare institutie in parte, in care sunt prevazute: obiectivele cu caracter general si particular; perioada in care urmeaza a fi controlata; modalitatile de control si durata verificarii.

Obiectivele controlului administrativ pot fi prezentate succint, astfel:

 descoperirea si evidentierea celor mai adecvate metode de lucru in administratia publica, pentru a fi generalizate;

 stabilirea cauzelor care franeaza activitatea si propunerea de ma-suri pentru inlaturarea lor;

 verificarea modului in care este utilizat ansamblul mijloacelor juridice aflat la dispozitia institutiilor publice pentru infaptuirea functiilor organizatorice;

 verificarea indeplinirii din punct de vedere cantitativ a sarcinilor din administratia publica, in raport cu volumul resurselor consumate;

 cunoasterea comportamentului personalului administrativ, in vederea aprecierii corecte a contributiei acestuia la optimizarea activitatii din administratie.

In temeiul constatarilor controlului, conducerea poate proceda la o alta organizare a activitatii, la promovarea elementelor valoroase si la adoptarea de masuri adecvate fata de cei care nu-si indeplinesc sarcinile de serviciu. Efectuarea controlului constituie un prilej de a verifica daca activitatea si structura administratiei sunt eficiente si pe masura sarcinilor primite.

2. Organizarea controlului administrativ

Punctul de pornire, in problema organizarii controlului, este rolul special al acestora de a observa evolutia situatiei sau a starilor de fapt, cu scopul adoptarii de solutii necesare pentru imbunatatirea activitatii controlate. In plus, actiunile de control si implicit cele de constatare, sunt indisolubil legate de functia de conducere. De aceea, la organizarea controlului, trebuie sa se tina seama de urmatoarele cerinte:

1) orice conducator al unei institutii publice trebuie sa-si exercite atributiile de control, atat in ceea ce priveste activitatea functionarilor din subordinea sa, cat si in privinta rezultatelor actiunii organului administrativ, in ansamblu.

2) apropierea compartimentului organizatoric care indeplineste functia de control, de personalul din conducere capabil sa ia masuri de reme-diere, in scopul diminuarii distantei dintre constatarea facuta si masura luata.

3) operatiunea de control si intocmirea anterioara a rapoartelor de activitate sa se realizeze de functionarii publici independenti care nu raspund direct de domeniul controlat. Altfel, materialele prezentate de catre acestia nu ofera o garantie de apreciere obiectiva a activitatii din institutia respec-tiva. In plus, ele ar putea sa nu corespunda pe deplin realitatii si sa fie excesiv de optimiste.

4) controlul nu este exonerat de orice raspundere. Controlorul trebuie sa raspunda personal, daca nu constata la timp o situatie care trebuie remediata si daca nu efectueaza o analiza completa si obiectiva a impre-jurarilor de fapt. Insa, controlul nu poarta raspunderea, in totalitate, pentru modul in care sunt aplicate solutiile.

5) persoanele care efectueaza controlul trebuie sa aiba capacitate profesionala deosebita, competenta si calitati personale. Ele trebuie sa ocupe, sub raport organizatoric, o pozitie care sa le faciliteze misiunea si sa nu le-o ingreuneze. Aceasta pozitie poate fi stabilita tinand cont de doua criterii principale si anume:

 primul criteriu priveste raspunderea si subordonarea controlorului fata de serviciul controlat. Acela care face controlul nu trebuie sa poarte raspunderea pentru starea de fapt existenta, pentru a pastra caracterul obiectiv al constatarilor sale;

 al doilea criteriu il constituie modul in care calitatea activitatii con-trolorului influenteaza cariera lui personala; daca salarizarea si promovarea depind de promptitudinea si precizia informatiilor acumulate sau de eficienta activitatii sale de control. Pentru a asigura obiectivitatea controlorului, cointeresarea sa materiala trebuie sa depinda de eficienta muncii sale.

6) la stabilirea volumului controlului, trebuie sa se tina seama de faptul ca amplificarea exigentei, fata de activitatea administratiei, atrage in mod necesar, cresterea calitatii si a numarului organelor de control. Fara un numar suficient de organe de control, nu se poate analiza intreaga activitate a administratiei.

Totodata, din ratiuni de ordin economic, nu este de dorit un numar prea mare de organe de control, care pe de o parte, ar consuma un volum ridicat de resurse ale administratiei, iar pe de alta parte ar frana activitatea acesteia.

In fine, pentru evitarea unor aspecte negative, este necesara coordo-narea actiunilor de control, efectuand verificarea simultana a tutror compartimentelor institutiei publice si realizandu-se insemnate economii de timp si de resurse. La rationalizarea activitatii de control, aduce o contributie importanta organizarea sistematica a acestuia, favorizand munca in echipa, dar si autocontrolul fiecarui functionar.

3. Forme si metode de control

Din punct de vedere a naturii organului de control (criteriul organic), in administratia publica se disting doua forme de control: control de stat si control obstesc.

a) Controlul de stat se efectueaza de catre organele legiuitoare, administrative si judecatoresti. Acesta are urmatoarele forme:

1) Controlul realizat de catre organele legislative, care are caracter extern si general; el se exercita asupra tuturor organelor administratiei statului, intregii activitati a acestora, extinzandu-se asupra legalitatii si oportunitatii ansamblului actelor si deciziilor administrative;

2) Controlul realizat de catre organele administrative, care din punct de vedere al pozitiei juridice ocupate de organul de control, fata de institutia analizata, poate fi:

 control intern - efectuat de functionarii de conducere din interiorul institutiei verificate, care are caracter general sau de specialitate;

 controlul intern general se exercita asupra actelor si faptelor (operatiunilor) administrative efectuate de subordonati, analizandu-se oportunitatea deciziilor luate de catre acestia;

 controlul intern specializat, care ia forma controlului financiar intern, controlul ierarhic operativ curent si a controlului preventiv.

Controlul administrativ se diferentiaza de cel de gestiune, prin obiective, surse de informare, tehnici si instrumente folosite, dupa cum se observa din Figura de mai jos:

Diferentieri intre controlul administrativ si controlul de gestiune

3) Controlul judecatoresc consta in verificarea legalitatii actelor emise de organele administrative, dar nu si a oportunitatii lor. Verificarea se efectueaza asupra actelor emise de organele administratiei, in urma sesizarii persoanelor fizice sau juridice, care se considera nedreptatite sau vatamate de actiunile autoritatilor publice.

b) Controlul obstesc este realizat, atat de organele si organizatiile obstesti, precum si de cetateni. Controlul obstesc fata de institutiile adminis-tratiei, are caracter democratic si eficient. Astfel, prin semnalarea prompta a deficientelor din institutiile administrative, el contribuie la intarirea legalitatii si imbunatatirea generala a activitatii administratiei. Controlul obstesc asupra activitatii aparatului administrativ face ca functionarii sa pastreze legaturi stranse cu societatea si cu cetatenii pe care ii servesc.

Diversificarea activitatilor in administratia publica a determinat o varietate de metode de control, care pot fi clasificate astfel:

1) Dupa momentul solutionarii unei probleme in administratie si metodele utilizate pentru analiza caracterului sau rational si eficient, controlul poate fi:

prealabil,

concomitent si

posterior

In cadrul controlului prealabil, decizia administrativa nu poate fi adoptata, decat daca verificarea atesta ca sunt indeplinite conditiile legale. Aceasta forma de control are un caracter preventiv si prezinta avantajul ca, evita comiterea unor neregularitati. Dezavantajul sau consta in ingreunarea procedurii administrative.

Controlul concomitent se practica in acelasi timp cu derularea activi-tatii in administratie, dar el este dificil de realizat si se intalneste mai rar.

Controlul posterior constituie metoda utilizata, in mod obisnuit, in administratie. El lasa posibilitatea realizarii initiativei si activitatii in seama organelor administrative si stimuleaza raspunderea acestora pentru actiunile efectuate. Riscul controlului posterior rezida in faptul ca, uneori, poate interveni cu intarziere.

2) Dupa cum se anunta sau nu data efectuarii controlului (prin diverse metode), acesta poate fi:

prevazut (anuntat) si

inopinat (neanuntat).

Controlul prevazut (anuntat) urmareste, atat descoperirea erorilor in activitatea dintr-o institutie publica, cat mai ales, analiza profunda a activitatii realizate. Aceasta metoda corespunde cerintelor unui control de tehnica administrativa.

Controlul inopinat are drept scop surprinderea si evidentierea deficientelor organului verificat si a neregulilor existente in activitatea acestuia. El reprezinta un avertisment pentru functionari, in sensul ca oricand pot fi controlati, astfel incat sa nu savarseasca abateri in activitatea lor. Necesitatea unor asemenea actiuni inopinate poate sa apara in unele domenii din administratie, atunci cand un fenomen oarecare trebuie urmarit dupa modul cum se manifesta zilnic; de exemplu, verificarea modului in care sunt primiti cetatenii in institutiile publice si le sunt rezolvate problemele.

O asemenea metoda nu se recomanda, atunci cand se urmareste o analiza in profunzime a activitatilor administrative. Pentru ca verificarea sa fie eficienta, este mai rational ca si functionarii, ale caror actiuni urmeaza a fi controlate, sa fie informati despre aspectele supuse examinarii; astfel, ei pot sa reflecteze asupra problemelor analizate si sa conlucreze la efectuarea verificarii, pregatind materiale si documente necesare sau formuland propuneri privind imbunatatirea activitatii.

Chiar daca sunt preveniti asupra controlului, functionarii pot incerca sa inlature deficientele existente, dar problemele pe care le rezolva administratia sunt atat de complexe, incat anuntarea controlului nu permite, de obicei, schimbarea situatiei de fapt.

3) Dupa metodele utilizate si care pot fi axate, pe cazuri, fie individuale, fie generale, se mai pot distinge:

controlul pe esantioane si

controlul exhaustiv.

In controlul pe esantion se examineaza cazuri individuale care se generalizeaza, pe cand in cel exhaustiv se studiaza toate elementele domeniului analizat.

Cand controlul isi concentreaza atentia asupra unui singur comparti-ment, se creaza conditii pentru o analiza aprofundata si rapida. Dar in acest caz, apare riscul unei imagini limitate asupra institutiei controlate si nu se poate analiza multilateral problema studiata. De aceea, numai in cazul unei abordari ample si complexe a problemelor de specialitate, conducerea insti-tutiei publice poate lua o decizie corecta.

4) O alta clasificare, din punctul de vedere al metodelor folosite, diferentiaza:

efectuarea controlului la fata locului,

controlul pe acte, sau pe dosar.

Controlul la fata locului prezinta avantajul de a lua contact nemijlocit cu functionarii a caror activitate se analizeaza. Prin aceasta metoda, controlorul colecteaza diferite detalii, fara sa obtina o vedere de ansamblu si sa poata compara diferitele detalii, ca in cazul examenului pe dosar.

La controlul pe acte, se solicita institutiei verificate sa inainteze documentele care permit sa se aprecieze conformitatea activitatii cu baza de referinta a analizei. Aceasta metoda este lenta, antrenand un schimb de corespondenta, cereri complementare, precizari etc. Lipsa unor contacte directe poate determina o verificare si o apreciere inexacte.

5) controlul se mai poate realiza:

in mod unilateral sau

in contradictoriu.

Controlul unilateral se realizeaza fara participarea functionarului a carui acrivitate este analizata. Este o metoda autoritara, cu efect de intimi-dare, in care nu se cer explicatii si nici functionarul controlat nu-si formu-leaza apararea.

Controlul contradictoriu inseamna confruntarea opiniilor si se realizeaza cu participarea functionarului a carui activitate este analizata. In aceasta metoda democratica, se favorizeaza eficienta controlului, evitanduse erorile de interpretare si deductiile eronate. Riscul consta in aceea ca se ofera prilejul unor functionari abili sa-l deruteze pe controlor. Dar acest risc este minor fata de avantajele prezentate.

6) controlul mai poate fi efectuat :

in mod liber sau

dirijat dupa normele procedurale.

In organizarea controlului exista o anumita doza de libertate, pe care controlorul o are, in reunirea elementelor ce-i permit sa-si formuleze pozitia.

Metoda controlului liber permite o investigare mai supla si face posibila descoperirea unor aspecte pe care controlul dirijat nu ar putea sa le puna in evidenta. Metoda controlului dirijat respecta procedura in materie si ofera mai multe garantii de reusita activitatii realizate.

7) Alte metode de control mai sunt:

controlul individual, exercitat de un singur controlor, respectiv controlul colegial, efectuat in echipa;

controlul de materialitate, care priveste verificare elementelor concrete, pentru care aprecierea se reduce doar la prezenta sau absenta factorilor masurabili;

controlul de regularitate, care asigura confruntarea elementului supus verificarii cu o norma sau cu o regula juridica; el se refera, in general, la actele juridice si la operatiuni financiare;

control de rentabilitate, care depinde de metodele contabile utili-zate si are un caracter sintetic, atunci cand vizeaza bunuri si activitati al caror cost trebuie evaluat. El face o apreciere a costurilor resurselor utilizate pentru a indeplini misiunea stabilita;

controlul de eficienta, implica probleme de apreciere a activitatilor si rezultatelor care pot fi comparate intre ele; el include o anumita dificultate, deoarece rezultatul, obtinut prin diferite procedee, nu se poate evalua intotdeauna in cifre (ca la controlul de rentabilitate).

4. Efectele controlului

Exercitarea controlului administrativ produce efecte primare si efecte derivate.

Efectul direct al controlului administrativ consta in stabilirea unei aprecieri de conformitate. Astfel, daca in aprecierea pe care o face organul de control, rezulta concordanta dintre activitatea administratiei cu ceea ce se astepta de la ea, inseamna ca aceasta functioneaza normal.

Punerea in evidenta a neconcordantelor produce efecte derivate, al caror scop este restabilirea conformitatii, intre ceea ce trebuia sa faca admi-nistratia si ceea ce a realizat. Dintre efectele derivate, mentionam:

 transmiterea constatarilor organului competent, in scopul de a lua masuri pentru remedierea deficientelor semnalate;

 publicarea constatarilor, avand ca scop informarea opiniei publice; in acest mod, functionarii pot sa se conformeze cu normele de referinta, pentru a-si desfasura activitatea mai eficient. In mod practic, concluziile controlului sunt dezbatute in institutia administrativa supusa verificarii, formulandu-se, daca este cazul, obiectiuni si propunandu-se masuri pentru imbunatatirea activitatii;

 autocontrolul consta in actiunile intreprinse de catre organul de control, pentru a restabili conformitatea si pentru a remedia deficientele, prin propriile sale decizii.

Intrucat controlul urmareste respectarea normelor juridice, rezultatul sau consta in conformarea Administratiei cu aceasta stare si cu aplicarea legii de catre toti functionarii publici.

Controlul se deruleaza intr-o succesiune logica de operatiuni, fiind urmat de actiunea de evaluare care finalizeaza intrgul demers al verificarii. Aceasta din urma se soldeaza, fie cu analiza impactului activitatii de control asupra administratiei fie cu aprecieri, reflectii sau dezbateri cu caracter public, dupa cum se arata in Figura urmatoare

In vederea realizarii acestui scop, se tine cont de urmatoarele ratiuni:

1) ratiuni de eficienta. Activitatea de control urmareste ca administratia publica sa functioneze in mod rational si eficient, ca un ansamblu unitar. Atragandu-i atentia asupra abaterilor constatate de la normele stabilite si propunand solutii pentru remedierea deficientelor constatate, controlul contribuie la functionarea in conditii optime a administratiei.

2) ratiuni de legalitate. Prin acestea se urmareste respectarea legilor de catre institutiile publice; in acest mod, administratia publica devine mai eficienta, deoarece lucreaza in interesul general.

3) ratiuni de legitimitate. O importanta functie a controlului este aceea ca verifica in ce masura administratia transpune in practica conceptia politico-juridica a statului, pentru a actiona in cadrul legitimitatii.

Controlul are un efect dinamic si devine un factor de progres, urmarind optimizarea activitatilor administrative. Actiunea administratiei apare pe primul plan, iar aceea a controlului, pe un plan secundar.

In anumite conditii, exercitarea controlului poate frana activitatea administratiei si spori costurile sale; aceasta denota  ca activitatea de control a fost conceputa in mod eronat si trebuie reorganizata pentru a nu prejudicia actiunile institutiilor publice.

5. Aplicarea controlului de gestiune in administratia publica

In cadrul modernizarii metodelor de gestiune publica, controlul de gestiune este prezentat ca instrumentul cel mai bun de conducere prin gestionarea propriilor programe de actiune si a propriului buget. Potrivit expresiei lui Octave Gelinier, controlul de gestiune reprezinta "sistemul senzorial"care avertizeaza gestionarii (n.n- functionarii publici) asupra diferentelor ecartului dintre nivelul de realizare al obiectivelor pe de o parte si consumul de mijloace aferente acestora, pe de alta parte.

Administratiile n-au fost prea receptive la ideea aplicarii unui sistem informatic, adesea asimilat cu controlul de gestiune insusi, a carui implementare necesita in primul rand, o schimbare de comportament din partea acestora. Intr-o schema clasica, sistemul informatic cuprinde patru etape: studiul, decizia, actiunea si controlul.

Controlul este implicat in verificarea faptica a rezultatelor actiunilor administrative si a conformarii acestora cu obiectivele initiale. Aceasta verificare presupune punerea in practica a unui sistem informational care sa sprijine organele in drept in pregatirea de noi decizii administrative. In fapt, controlul devine "sistemul nervos care iriga in mod continuu procesul de gestiune cu fluxurile informationale necesare".

Experienta aplicarii controlului de gestiune dateaza din anii 70 si s-a bazat pe construirea de sisteme informatice vaste, cu largul concurs al informaticii. Astfel, constituirea in anul 1970 a unei celule de analiza de gestiune la Directia Spitalelor in Franta, s-a materializat in crearea unei baze de date informatizate care prelucreaza o cantitate enorma de informatii privind costul si activitatea spitalelor. In aceeasi perioada, Directia Generala a Postelor a introdus in cadrul serviciilor sale externe, pe cel al controlului de gestiune. Schema sistemului constitutiv al controlului de gestiune releva importanta sistemului informatic de gestiune, considerat drept sustinator al unui ansamblu arhitectural cuprinzand doua elemente aflate intr-o relatie reciproca: sistemul obiectivelor si sistemul responsabilitatilor.

In acelasi context, se poate preciza faptul ca, si Ministerul Agriculturii s-a orientat incepand cu anul 1972 catre realizarea unui sistem informatic automat, destinat sa integreze diversele date de baza (contabile, financiare, administrative, tehnice, statistice, economice) cu privire la gestiunea propriilor directii departamentale.

Pentru Jacques Ratier un asemenea dispozitiv de informare este indispensabil activitatii de administratie publica pentru "a corecta traiectoria" si "a realimenta procesul de decizie conform efectului de retroactivitate". In acest scop sunt necesare trei elemente:

1. contabilitatea analitica, care permite cunoasterea costului produselor pe centre de gestiune si masurarea randamentului;

2. un sistem statistic util esalonului administratiei publice centrale in munca de conceptie;

3. proceduri participative din partea functionarilor publici, aflati in postura de gestionari, in vederea atingerii rezultatelor dorite.

Acordarea de instrumente concrete de gestiune responsabililor de drept, reprezinta cadrul principal al modernizarii administratiei publice. Procedurile de fixare a obiectivelor, prezenta bugetelor de gestiune, a tablourilor de bord si contabilitatii de gestiune sunt mijloace privilegiate de actiune in scopul modernizarii activitatii administrative.

Efortul de evidentiere a specificitatii controlului de gestiune in administratia publica constata, in general, doua aspecte negative si anume:

1.   absenta instrumentelor obiective de masurare a performantelor;

2. dificultatea de a structura activitatea organizatiilor publice pe centre de responsabilitate.

In legatura cu primul aspect, se poate invoca faptul ca rezultatele activitatii entitatilor publice nu se masoara intotdeauna valoric, in termeni monetari. Organizatiile publice au scop non-lucrativ si, prin urmare, profitul nu reprezinta un indicator sintetic de apreciere a performantelor. Activitatea sectorului public este profund influentata de atitudinea guvernului in privinta elaborarii politicii de preturi si tarife, stabilirii volumului subventiilor si sumelor alocate pentru depasirea situatiilor dificile.

In acest mod, intreprinderile publice vor reactiona intr-o maniera cu totul diferita fata de intreprinderile private care, in situatii de criza, vor aplica masuri radicale de reducere a costurilor prin concedieri masive.

In cazul administratiei publice, absenta criteriilor cantitative, sintetice de masurare a rezultatelor exercita consecinte multiple asupra controlului de gestiune si anume:

 incertitudinea in privinta aprecierii eficientei comparative a proiectelor derulate intr-o institutie publica;

 dificultatea de a aplica analiza cost-avantaje si de a face un clasament pe subdiviziuni al institutiilor de administratie publica;

 imposibilitatea de a cunoaste cu certitudine gradul de indeplinire al obiectivelor principale ale unei organizatii publice.

In legatura cu al doilea aspect, este de remarcat ca entitatile administrative publice nu agreaza deloc structurarea pe centre de responsabilitate, in forma ceruta de controlul de gestiune. Astfel, controlul de gestiune se loveste in administratiile publice de trei obstacole:

● principiul omogenitatii

● sistemul juridic de delegare

● sistemul de sanctiune

Principiul omogenitatii vizeaza asigurarea coeziunii in interiorul aparatului administrativ, dar este dificil de respectat in practica. Unul din mijloacele de asigurare a acestei coeziuni este modelul ierarhic fondat pe o constructie piramidala a sarcinilor si atributiilor si pe un sistem de reguli generale impersonale. Seful ierarhic superior se multumeste doar sa verifice modalitatea de supunere si de subordonare a functionarilor fata de aceste reguli. Supunerea functionarilor inseamna acceptarea unui raport ierarhic formal care conserva unitatea administratiei. Aceasta maniera de lucru este specifica ministerelor, in care omogenitatea suficienta poate asigura autoritatea ministrilor, in calitate de titulari de departamente. Astfel, subdiviziunea muncii pe paliere sau esaloane succesive, de la directii la birouri, pe unitati din ce in ce mai specializate, asigura ministrului conducerea si gestiunea propriului minister si totodata asumarea raspunderii pentru activitatea departamentului respectiv.

Sistemul juridic de delegare administrativa cuprinde doua forme posibile de delegare: delegarea de semnatura si delegarea de putere. Prima este o masura de ordin intern, nu modifica cu nimic repartitia competentelor de care dispune delegatul si are un caracter personal.

La randul sau, delegarea de putere este impersonala si reprezinta vointa de desconcentrare a competentelor administrative. Insa, masurile pentru care puterea de decizie este transferata in seama altor persoane, trebuie definite precis in textul delegarii. Aceste masuri constituie obiectivul unor instructiuni ierarhice care vor face continutul transferului de competente.

Practica demonstreaza ca autoritatile centrale nu recurg des la sistemul juridic al delegarii; dimpotriva, ambitia lor este de a concentra tot mai multa putere si, numai daca risca sa fie sufocate de volumul atributiilor, accepta sa transfere o parte din ele in seama administratiilor locale.

Sistemul de sanctiuni este dificil de aplicat in controlul de gestiune, deoarece activitatea functionarilor publici este reglementata de un statut special care ii protejeaza. Regulile de avansare si salarizare sunt fixate de catre statut, iar functionarii care comit abateri sunt deferiti unei jurisdictii administrative, fiind trasi la raspundere pentru faptele lor.