|
|
|
Agentii in subordinea Guvernului
Potrivit reglementarilor legale actuale, din categoria agentiilor/institutiilor/autoritati lor aflate in subordinea/coordonarea/autoritatea Guvernului/primului-ministru/ministrului pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului fac parte institutiile enumerate in cadrul acestei sectiuni. Este de precizat ca evidenta si prezentarea acestor institutii pe pagina de Internet a Guvernului (www.guv.ro sau www.gov.ro) este, de mai multi ani, deficitara. Din listele respective lipsesc, de exemplu, Oficiul Registrului National al Informatiilor Secrete de Stat (ORNISS) si Institutul National pentru Memoria Exilului Romanesc (INMER), Consiliul National pentru Combaterea Discriminarii (CNCD), fiind inscrisa in schimb Autoritatea Nationala pentru Protectia Persoanelor cu Handicap (ANPH) Autoritatea Nationala pentru Protectia Drepturilor Copilului (ANPDC), care se afla in subordinea Ministerului Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei (MMSSF). De asemenea, in evidentele de pe pagina oficiala a Guvernului se afla Directia Generala a Vamilor, desi aceasta nu mai exista, fiind reorganizata incepand cu data de 13 octombrie 2003 ca Autoritate Nationala a Vamilor (subordonata Ministerului Finantelor Publice – Agentia Nationala de Administrare Fiscala). Desfiintata a fost si Autoritatea Nationala de Control, insa se afla si ea inscrisa pe pagina Guvernului. Institutul National de Statistica (INS) si Comisia Nationala de Prognoza (CNP) sunt prezentate pe pagina institutiilor aflate „in coordonarea sau subordinea primului-ministru”, desi ambele sunt in coordonarea ministrului pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului.
Actul normativ care reglementeaza sistematizat statutul agentiilor guvernamentale, inclusiv subordonarea/coordonarea acestora, este OUG nr 11 din 23 martie 2004 privind stabilirea unor masuri de reorganizare in cadrul administratiei publice centrale, aprobata cu modificari prin Legea nr 228/2004.
II.1.1 Agentii aflate in „coordonarea directa” a primului-ministru (potrivit art 3 alin 1 al OUG nr 11/2004)
1. Autoritatea Nationala de Reglementare in Domeniul Energiei – ANRE; (adresa paginii de internet a Autoritatii este www.anre.ro iar actele normative pe baza carora este organizata si functioneaza in prezent sunt Legea nr 318/2003 si HG nr 1816/2004).
ANRE a fost infiintata prin OUG nr 29/1998 privind infiintarea, organizarea si functionarea ANRE. Potrivit art 1 al acestei OUG, Autoritatea era definita ca „institutie publica autonoma, de interes national, cu personalitate juridica”. Acelasi articol stabilea ca finantarea activitatii Autoritatii se va asigura „integral din venituri extrabugetare”. Tot prin art 1 al OUG nr 29 s-a stabilit ca patrimoniul ANRE se constituie prin preluarea in administrare de la Compania Nationala de Electricitate - S.A a unor bunuri in valoare totala de 1,9 miliarde de lei (cursul USD/ROL era de 1/9380).
Reglementari cu privire la organizarea si activitatea ANRE au fost facute si prin OUG nr 63/1998 privind energia electrica si termica. La numai doua luni dupa definirea, prin OUG nr 29/1998, ca „institutie publica autonoma, de interes national, cu personalitate juridica”, OUG nr 63 prevede ca ANRE este „autoritate administrativa-autonoma, competenta potrivit prevederilor prezentei ordonante de urgenta”.
In luna august 2003, a intrat in vigoare Legea nr 318/2003 a energiei electrice (Legea a abrogat OUG nr 29 si 63/1998). Ulterior Legii, a fost adoptata HG nr 1816/2004 pentru aprobarea Regulamentului de organizare si functionare al ANRE. Potrivit art 7 al Legii 318, „Autoritatea competenta in sectorul energiei electrice este Autoritatea Nationala de Reglementare in domeniul Energiei, institutie publica autonoma de interes national, cu personalitate juridica, ce functioneaza in coordonarea ministerului de resort”. Potrivit art 9 al Legii, ANRE este condusa de un presedinte si un vicepresedinte, numiti de primul-ministru la propunerea ministrului de resort, pe o perioada de 5 ani. Acelasi articol prevede ca „pentru activitatile de reglementare se constituie un comitet de reglementare, in vederea obtinerii unui spor de obiectivitate, format din presedinte, vicepresedinte si 3 reglementatori”. Cei 3 reglementatori din comitetul de reglementare sunt numiti de catre ministrul de resort pentru un mandat de 5 ani. Presedintele, vicepresedintele si cei 3 reglementatori pot fi revocati de catre „autoritatea care i-a numit (in cazul reglementatorilor se prevede ca un motiv al revocarii il poate constitui „neindeplinirea mandatului”). Comitetul de reglementare al ANRE este asistat de un consiliu consultativ format din 9 membri, numiti prin ordin al ministrului de resort.
Dupa noua luni de la intrarea in vigoare a Legii nr 318/2003, Guvernul in exercitiu la acea data (in fapt chiar cel care a initiat aceasta Lege) a decis, prin OUG nr 11/2004 privind stabilirea unor masuri de reorganizare in cadrul administratiei publice centrale, trecerea ANRE in „coordonarea directa” a primului-ministru. Prin Ordonanta amintita, Guvernul a infrant decizia Parlamentului cu privire la organizarea si functionarea acestei autoritati, decizie care a fost luata in urma analizelor facute in comisiile de specialitate ale Parlamentului si a dezbaterilor, de asemenea specializate, din plenul forului legislativ. Nota de fundamentare la OUG nr 11/2004 nu argumenteaza decizia de trecere a ANRE in coordonarea directa a primului ministru. Prin Nota de fundamentare, Guvernul se intemeiaza pe Hotararea nr 5/2004 a Parlamentului Romaniei pentru aprobarea modificarii structurii si componentei Guvernului. Insa Hotararea amintita nu vizeaza sub nici un aspect „organele de specialitate ale administratiei publice centrale”. Plasarea ANRE in coordonarea directa a primului ministru este neconstitutionala prin raportare la prevederile legii fundamentale referitoare la „organele de specialitate ale administratiei publice centrale” (art 116 din Constitutia Romaniei). In consecinta, inclusiv din aceste motive, se impune trecerea ANRE in subordinea Ministerului de resort sau reorganizarea sa ca „autoritate administrativa autonoma”.
In conformitate cu art 8 al Legii nr 318/2003, finantarea activitatii ANRE se asigura integral din venituri extrabugetare obtinute din tarife pentru acordarea de licente si autorizatii, precum si din contributii ale organismelor internationale sau ale agentilor economici, potrivit prevederilor legale privind finantele publice.
Art 11 al Legii nr 318/2003 stabileste competentele si atributiile ANRE. Cateva dintre cele mai importante sunt:
- stabileste reglementari cu caracter obligatoriu pentru agentii economici din sectorul energiei electrice;
- acorda, modifica, suspenda sau retrage autorizatiile si licentele pentru agentii economici din sectorul energiei electrice;
- elaboreaza si aproba metodologiile de calcul necesare stabilirii preturilor si tarifelor;
- stabileste cerinte, criterii si proceduri pentru eligibilitatea consumatorilor de energie electrica si acrediteaza consumatorii eligibili;
- sesizeaza ministerul de resort si Consiliul Concurentei cu privire la abuzul de pozitie dominanta pe piata si la incalcarea prevederilor legale referitoare la concurenta, ori de cate ori constata nerespectarea reglementarilor cu privire la concurenta si transparenta.
Din documentarea realizata in cadrul proiectului, rezulta urmatoarea situatie a cheltuielilor facute de ANRE in anul 2004 (in miliarde de lei):
Cheltuieli totale
67,9
Cheltuieli de personal
54,0
Cheltuieli materiale
10,4
Cheltuieli de capital
3,5
Din situatia prezentata rezulta ca ponderea cheltuielilor de personal in totalul cheltuielilor ANRE este de peste 80%. Rezulta de asemenea ca valoarea lunara a acestor cheltuieli pe o persoana este de 43 de milioane de lei (ANRE are un numar total de 100 de posturi, la care se adauga 1 presedinte, 1 vicepresedinte si 3 reglementatori).
La data documentarii proiectului, baza materiala a Autoritatii era urmatoarea: a) sediu in valoare de 2,6 miliarde de lei; b) parc auto (4 autoturisme marca DAEWOO), in valoare totala de 2,3 miliarde de lei.
Prin Regulamentul de organizare si functionare s-au stabilit urmatoarele structuri organizatorice ale ANRE: Serviciul juridic si de integrare europeana; Biroul managementul calitatii; Compartimentul de audit public intern; Directia de comunicare, cooperare si protectia consumatorilor; Directia de management si resurse; Departamentul de infrastructura si autorizare; Departamentul de functionare si dezvoltare a pietei de energie.a) Directia comunicare, cooperare si protectia consumatorilor - in domeniul comunicarii si cooperarii cu organismele nationale si internationale, in domeniul informarii si relatiilor publice, precum si in domeniul protectiei consumatorilor de energie electrica si al controlului respectarii reglementarilor ANRE;
b) Directia management si resurse - in domeniul dezvoltarii institutionale a ANRE si in cel al gestiunii resurselor umane, informatice, financiare si materiale”.
Autorii studiului apreciaza ca, raportata la functiile ANRE si la dimensionarea structurala optima a acesteia (in acord mai ales cu functiile sale), „organigrama” ANRE este dezvoltata excesiv. La nivelul unei institutii prevazuta sa aiba un numar maxim de 100 de posturi este excesiv sa existe compartimente distincte pentru „managementul calitatii”, „audit public intern”, „comunicare si cooperare”, „management si resurse” sau „integrare europeana”. Este evident ca unele dintre aceste functii pot fi „comasate” la nivelul a 2 sau cel mult 3 birouri iar cealalta parte a lor – cum ar fi cooperarea cu organismele nationale si internationale” sau „integrarea europeana” – sa fie indeplinite de Ministerul de resort. Aceasta solutie se impune in special prin aceea ca Ministerului Economiei si Comertului (MEcC) ii revin atributii importante in domeniul colaborarii cu autoritati/institutii nationale si internationale si al integrarii europene (a se vedea, cu titlu de exemplu, art 4 punctele 6, 37, 39, 40, 41 din HG nr 738/2003 privind organizarea si functionarea Ministerului Economiei si Comertului). Corespunzator acestor atributii, Ministerul de resort are prevazute, in organigrama sa, si directiile de specialitate necesare. In consecinta, una din sugestiile pe care le fac autorii studiului este ca pana la o probabila viitoare crestere a numarului de agenti economici din sectorul energiei electrice – cu deosebire ca urmare a „deschiderii pietei de energie electrica” – organigrama si cheltuielile facute cu organizarea si functionarea ANRE sa fie reduse la un nivel corespunzator actualelor sale competente.
De asemenea, autorii studiului propun, alternativ, urmatoarele doua solutii. Prima - reorganizarea ANRE ca directie generala in cadrul ministerului de resort – MEcC. Obiectiile care ar putea fi aduse acestei solutii, tinand mai ales de faptul ca o asemenea autoritate ar trebui sa fie independenta/autonoma, nu rezista unei analize temeinice. Este adevarat ca ANRE este definita prin reglementarile sale constitutive (Legea nr 318/2003) drept o „institutie publica autonoma”. Insa aceasta definire este mai mult teoretica. Potrivit dispozitiilor legale, ANRE are menirea sa „reglementeze” intr-un domeniu, cel al energiei electrice, in care statul detine o pozitie dominanta evidenta. Or, plasarea acestei autoritati in coordonarea Ministerului de resort (MEcC)/in coordonarea directa a primului-ministru ii diminueaza pana la anulare autonomia. Numiti si revocati de primul-ministru si/sau ministrul de resort, presedintele, vicepresedintele si cei 3 reglementatori – in fapt forul deliberativ al ANRE – nu vor putea sa aiba niciodata suficienta independenta/autonomie in deciziile pe care le iau intr-un domeniu in care Guvernul are interese directe si cat se poate de importante, derivand inclusiv din calitatea de actionar pe care statul o are la importante unitati economice din domeniu. Producatorii privati de energie electrica (existenti ori potentiali) sau consumatorii de energie electrica, produsa practic in regim de monopol de catre agentii economici ai statului, vor avea suspiciuni justificate ca ANRE nu este un „arbitru” impartial. In sfarsit, art 9 punctul (5) al Legii nr 318 prevede: „Calitatea de membru in comitetul de reglementare este incompatibila cu exercitarea oricarei alte activitati cu caracter comercial, functii sau demnitati publice, cu exceptia celei didactice din invatamantul superior, in conditiile legii”. Incompatibilitatea stabilita astfel este insuficienta, presedintele, vicepresedintele si reglementatorii ANRE si membrii familiilor lor putand, de exemplu, sa detina calitatea de actionar (semnificativ/majoritar/unic) la companii de producere, transport sau distributie din sectorul energiei electrice. In cazul ANRE, s-ar fi impus instituirea unei incompatibilitati similare cu cea instituita in cazul altei autoritati de reglementare, in comuncatii. Astfel, potrivit art 39 alin (2) din OUG nr 79/2002 privind organizarea si functionarea Autoritatii Nationale pentru Reglementare in Comunicatii, „Salariatii ANRC, inclusiv presedintele si vicepresedintele acesteia, nu pot detine actiuni sau parti sociale la societatile comerciale cu obiect de activitate in domeniul comunicatiilor electronice, al serviciilor postale, al audiovizualului sau in orice alte domenii care se afla in competenta ANRC”.
Autonomia/independenta „autoritatilor de reglementare” este esentiala pentru ca acestea sa-si poata indeplini corespunzator functiile. In acest scop se impun luate in considerare inclusiv reglementarile europene in materie. Cu titlu de exemplu pot fi amintite cateva dintre principiile statuate prin Recomandarea (2000) 23 a Comitetului de Ministri a Consiliului Europei cu privire la independenta si functiile autoritatilor de reglementare (in acest caz, al autoritatilor de reglementare din sectorul radiodifuziunii). Doua dintre principiile de baza enuntate de documentul european sunt:
- definirea de reguli precise cu privire la incompatibilitati astfel incat sa se evite ca autoritatile de reglementare sa se afle sub influenta puterii politice;
- definirea de reguli precise in ceea ce priveste posibilitatea revocarii membrilor autoritatii de reglementare, in asa fel incat sa se evite ca revocarea sa poata fi utilizata ca mijloc de presiune politica; in mod special, revocarea n-ar trebui sa fie posibila decat in cazul nerespectarii regulilor cu privire la incompatibilitate sau in cazul incapacitatii de a-si exercita functiile constant in mod corespunzator, fara a afecta posibilitatea ca persoana respectiva sa poata face apel la instantele judecatoresti impotriva revocarii sale.
Din compararea textelor Legii nr 318/2003, amintite mai sus, cu principiile prescrise de Recomandarea Comitetului de Ministri rezulta indiscutabil ca organizarea si functionarea ANRE ridica probleme serioase de autonomie/independenta institutionala si decizionala.
Date fiind actualele probleme de autonomie ale ANRE, autorii studiului propun, ca cea de-a doua solutie, alternativa la reorganizarea ca directie generala a MEcC, reorganizarea ANRE ca „autoritate administrativa autonoma” (art 116 alin 2 din Constitutia Romaniei), pe baza unei reglementari corespunzatoare („lege organica”, conform art 117 alin 3 din Constitutie), reglementare de natura sa-i confere un grad mai mare de autonomie.
2. Autoritatea Nationala de Reglementare in Domeniul Gazelor Naturale (ANRGN) - www.anrgn.ro; Legea nr 351/2004
Pana la adoptarea Legii gazelor nr 351/2004, activitatea din sectorul gazelor naturale a fost reglementata prin Ordonanta Guvernului (OG) nr 60/2000. Corelativ reglementarii sectorului, in anul 2000 a fost creata Autoritatea Nationala de Reglementare in Domeniul Gazelor Naturale (ANRGN). Organizarea, functionarea si competentele ANRGN au fost stabilite prin OG nr 41/2000, act normativ care definea ANRGN drept „institutie publica cu personalitate juridica aflata in coordonarea Ministerului Industriei si Comertului”.
In conformitate cu Legea nr 351/2004, ANRGN este definita ca „autoritate competenta in sectorul gazelor naturale, institutie publica autonoma de interes national, cu personalitate juridica, aflata in coordonarea primului-ministru, independenta din punct de vedere decizional”. Plasarea ANRGN in coordonarea primului ministru este neconstitutionala prin raportare la prevederile legii fundamentale referitoare la „organele de specialitate ale administratiei publice centrale” (art 116 din Constitutia Romaniei). Din Expunerea de motive la Legea nr 351 rezulta ca ANRGN a fost scoasa din coordonarea Ministerului de resort si trecuta in coordonarea primului-ministru prin intemeierea pe dispozitiile neconstitutionale ale OUG nr 11/2004.
Finantarea cheltuielilor curente si de capital ale ANRGN se asigura integral din venituri proprii. Veniturile Autoritatii provin din: „tarife percepute pentru acordarea de autorizatii si licente, pentru prestari de servicii, precum si din contributii ale organismelor internationale sau ale agentilor economici, potrivit prevederilor legale in vigoare privind finantele publice”.
In privinta organizarii si functionarii ANRGN, Legea prevede ca Autoritatea „isi desfasoara activitatea in baza regulamentului propriu de organizare si functionare”. Spre deosebire de ANRE - o Autoritate in mare masura similara cu ANRGN, pentru care prin Legea nr 318/2003 se se stabileste ca functioneaza in baza regulamentului propriu de organizare si functionare, aprobat prin hotarare a Guvernului” - in cazul ANRGN regulamentul nu este supus aprobarii Guvernului. Faptul acesta a avut consecinte inclusiv in ce priveste dezvoltarea institutionala a ANRGN, sensibil mai mare decat in cazul ANRE, ca si in privinta cheltuielilor „de capital”, cu „baza materiala”, cu personalul etc. Astfel, totalul chetuielilor ANRGN in anul 2004 a fost de 83,4 miliarde de lei, din care 61,8 miliarde de lei cheltuieli cu personalul, fata de 67,9 respectiv 54 de miliarde de lei in cazul ANRE. Diferente semnificative sunt si in cazul valorii „bazei materiale” a celor doua institutii, valoare „indisponibilizata” din proprietatea publica – in cazul ANRE 4,9 miliarde de lei iar in cazul ANRGN 88 de miliarde de lei. De asemenea in comparatie cu ANRE, ANRG are 3 departamente fata de 2 ANRE, 7 directii fata de 2, 16 servicii fata de 1, 2 birouri fata de 1 (ANRE are in plus un „compartiment”). Autorii studiului considera ca la nivelul ANRGN se impun restructurari ale organigramei, cerinta rezultata in special din faptul ca in actuala structura circa o treime a personalului ANRGN ocupa pozitii de conducere (presedintele, vicepresedintele, cei 3 „reglementatori”, sefii de departamente, de directii, servicii si birouri). Ca si in cazul ANRE este necesara atat o comasare a unora dintre structurile interne dar si renuntarea la unele functii care sunt, in fapt, prerogative ale Ministerului de resort – Ministerul Economiei si Comertului: „Strategie-Programe”, “Strategie-Dezvoltare-Programe”, “Cooperare Internationala” etc.
Art 7 al Legii nr 351 prevede ca ANRGN „elaboreaza, aplica si monitorizeaza respectarea sistemului de reglementari obligatorii la nivel national, necesar pentru functionarea sectorului si a pietei gazelor naturale in conditii de eficienta, siguranta, concurenta, transparenta, tratament nediscriminatoriu al participantilor la piata de gaze naturale si de protectie a consumatorilor si a mediului”. Printre principalele „atributii si responsabilitati” ale Autoritatii se numara:
- elaboreaza si propune spre aprobare Guvernului Regulamentul privind acordarea autorizatiilor si licentelor in sectorul gazelor naturale;
- elaboreaza si aproba regulamentele pentru autorizarea si verificarea personalului si a agentilor economici care desfasoara activitati de proiectare, executie si exploatare in domeniul gazelor naturale si stabileste conditiile de valabilitate pentru autorizatiile acordate;
- elaboreaza si aproba reglementari si norme tehnice la nivel national care stabilesc criteriile de siguranta tehnica, cerintele tehnice minime de proiectare, executie si exploatare, necesare pentru functionarea in conditii de eficienta si siguranta a obiectivelor din domeniul gazelor naturale;
- asigura liberalizarea totala a pietei interne de gaze naturale;
- elaboreaza, aproba si aplica criterii si metode pentru aprobarea preturilor si pentru stabilirea tarifelor reglementate in sectorul gazelor naturale;
- elaboreaza si aproba contractele-cadru pentru furnizarea gazelor naturale, contractele-cadru pentru prestarea serviciilor de inmagazinare, de transport si de distributie, precum si contractele-cadru pentru activitatile conexe, desfasurate in baza unor tarife reglementate;
- mediaza neintelegerile precontractuale in sectorul gazelor naturale, conform procedurilor proprii;
- elaboreaza, aproba si aplica Regulamentul de constatare, notificare si sanctionare a abaterilor de la reglementarile emise in domeniul gazelor naturale.
Prin art 10 al Legii nr 351 se stabileste ca ANRGN este condusa de un presedinte si un vicepresedinte, numiti prin decizie a primului-ministru, pe o perioada de 5 ani. Pentru activitatile de reglementare si de acordare de autorizatii si licente exista constituit un comitet de reglementare format din presedinte, vicepresedinte si 3 membri din personalul ANRGN, numiti prin decizie a presedintelui ANRGN. Presedintelui, vicepresedintelui si celorlalti membri ai Comitetului de reglementare le este interzisa exercitarea oricarei alte activitati cu caracter comercial, functii sau demnitati publice, cu exceptia celei didactice din invatamantul superior, precum si exercitarea activitatilor de comert in domeniul gazelor naturale si participarea la administrarea sau la conducerea unor societati comerciale, regii autonome sau a unor organizatii cooperatiste. In privinta incompatibilitatilor amintite, ca si in cazul ANRE, este de precizat ca acestea sunt insuficiente atat timp cat, de exemplu, presedintele, vicepresedintele si membrii Comitetului de reglementare pot sa detina calitatea de actionar (semnificativ/majoritar/unic) la companii de productie, de transport, distributie, inmagazinare si furnizare a gazelor naturale. Ca si in cazul ANRE, s-ar fi impus instituirea unei incompatibilitati similare cu cea instituita in cazul altei autoritati de reglementare, in comuncatii. Astfel, potrivit art 39 alin (2) din OUG nr 79/2002 privind organizarea si functionarea Autoritatii Nationale pentru reglementare in Comunicatii, „Salariatii ANRC, inclusiv presedintele si vicepresedintele acesteia, nu pot detine actiuni sau parti sociale la societatile comerciale cu obiect de activitate in domeniul comunicatiilor electronice, al serviciilor postale, al audiovizualului sau in orice alte domenii care se afla in competenta ANRC”.
Comitetul de reglementare al ANRGN este asistat de un consiliu consultativ format din 9 membri, numiti prin ordin al ministrului de resort.
Legea stabileste ca mandatele presedintelui si al vicepresedintelui inceteaza:
a) prin demisie;
b) datorita imposibilitatii de exercitare a mandatului, constand intr-o indisponibilitate pe o perioada mai mare de 60 de zile consecutive;
c) la survenirea unei incompatibilitati;
d) prin revocare, potrivit legii;
e) prin deces.
In privinta mandatului celor 3 „reglementatori” (numiti prin decizie a presedintelui ANRGN din personalul ANRGN) este de precizat ca Legea este deficitara intrucat nu precizeaza durata acestui mandat si nici daca acestia pot fi revocati, si daca da in ce conditii.
In concluzie, ca si in cazul ANRE, si la ANRGN exista probleme cu independenta acestei institutii. Astfel, desi prin propria sa Lege Autoritatea este definita ca „institutie publica autonoma independenta din punct de vedere decizional”, in realitate autonomia acesteia este mai mult teoretica. Pe de o parte pentru ca nu mai putin de 3 dintre cei 5 membri ai Comitetului de reglementare sunt numiti de catre presedintele ANRGN (si acestia „din personalul ANRGN”) iar pe de alta parte din cauza lacunelor in reglementarea incompatibilitatilor membrilor respectivului Comitet dar si in stabilirea duratei mandatului acestora si a conditiilor in care ei pot fi revocati. In cazul presedintelui si vicepresedintelui Legea prevede ca revocarea se face „potrivit legii”, fara a se stabili nimic in acest sens, iar in cazul celor 3 reglementatori nu exista nici o prevedere.
Potrivit dispozitiilor legale, ca si ANRE, ANRGN are menirea sa „reglementeze” intr-un domeniu, in care statul detine o pozitie dominanta evidenta. Or, plasarea acestei autoritati in coordonarea directa a primului ministru, modul in care se constituie Comitetul de reglementare etc sunt elemente de natura sa diminueze semnificativ autonomia acestei Autoritati de reglementare si autorizare. Forurile deliberative ale ANRGN nu ar putea sa aiba suficienta independenta/autonomie in deciziile pe care le iau intr-un domeniu in care Guvernul are interese directe si cat se poate de importante, derivand inclusiv din calitatea de actionar pe care statul o are la importante unitati economice din domeniu. Producatorii si transportatorii privati de gaze naturale (existenti ori potentiali) sau consumatorii de gaze naturale produse practic in regim de monopol de catre agentii economici ai statului vor avea suspiciuni justificate ca ANRE nu este un „arbitru” impartial. Cu privire la „autonomia” autoritatilor de reglementare, si in cazul ANRGN sunt valabile referirile care au fost facute deja in cazul ANRE la normele europene in domeniu. Date fiind aceste problemele de „independenta institutionala” care se pun si in cazul ANRGN, autorii studiului sugereaza, alternativ, urmatoarele doua solutii:
- reorganizarea ANRGN, ca „autoritate administrativa autonoma” (art 116 alin 2 din Constitutia Romaniei), pe baza unei reglementari corespunzatoare („lege organica”, conform art 117 alin 3 din Constitutie), reglementare care sa-i confere un grad mai mare de independenta institutionala;
- reorganizarea ANRG ca directie generala a ministerului de resort – MEcC.
3. Oficiul de Stat pentru Inventii si Marci (OSIM) - www.osim.ro; HG nr 573/1998
In conformitate cu prevederile HG nr 573/1998 privind organizarea si functionarea Oficiului de Stat pentru Inventii si Marci, OSIM este organ de specialitate al administratiei publice centrale in subordinea Guvernului. OSIM este autoritate unica pe teritoriul Romaniei in asigurarea protectiei proprietatii industriale.
Pentru o imagine sintetica asupra activitatii anuale a OSIM, mai jos sunt reproduse principalele date statistice aferente anului 2003.
I. Examinari de cereri
1. Examinare cereri de brevet de inventie
a. Examinarea Preliminara
- Notificari transmise solicitantilor - 1628
- Cereri de brevet de inventie publicate - 870
- Cereri de brevet de inventie trnasferate in examinarea in fond - 945
- Horarari respingere/retragere - 428
b. Examinare in Fond - 1345
2. Cereri de inregistrare de marca examinate (si reinnoiri) – 15.218
3. Cereri de inregistrare a desenului sau modelului industrial examinate
a. Examinare preliminara - 633
b. Examinare in fond - total - 1313
4. Cereri de brevet pentru soiuri de planete examinate - 45
5. Brevete de inventie acordate - total - 895
II. Eliberari de acte de protectie
1. Brevete de inventie eliberate - total - 648
Brevete europene validate - 873
Total brevete eliberate - 1521
2. Certificate de inregistrare a marcii eliberate - 4247
3. Certificate de inregistrare desene sau modele industriale eliberate - 763
Anterior HG nr 573, organizarea si functionarea OSIM a fost reglementata prin HG nr 222/1995. In privinta organizarii Oficiului, HG nr 222 prevedea (in Anexa la HG) ca acesta are 5 servicii de administrare proprie si alte 9 servicii de specialitate – „de examinare” a cererilor adresate OSIM. HG nr 222 prevedea de asemenea ca numarul maxim de posturi era de „289, exclusiv directorul general”.
Prin HG 573 s-a prevazut ca numarul maxim de posturi se stabileste anual si se aproba o data cu bugetul de venituri si cheltuieli al institutiei. La data evaluarilor facute pentru studiul de fata, organigrama OSIM era excesiva, incomparabil mai mare decat cea stabilita prin HG nr 222/1995. Aceasta situatie este posibila inclusiv din cauza faptului ca HG nr 573 stabileste o organigrama a OSIM dar si dreptul directorului general de a „organiza servicii, birouri si colective temporare” - art 5 al HG 573 (cu privire la organigrama OSIM, HG nr 573 a stabilit ca Oficiul sa aiba 4 directii si un departament).
Astfel s-a ajuns ca, la data evaluarii, Oficiul sa aiba in jur de 44 de birouri, 18 servicii, 2 directii, 1 departament si 2 compartimente. O structura cu totul excesiva este cea a sectorului „administrativ” care cuprinde, intre altele: Serviciu Financiar-Contabil, Birou Financiar-Contabil, Serviciu de Audit Public Intern, Birou de Resurse Umane, Birou Administrativ, Birou de Achizitii Publice, Serviciu de Strategie Marketing, Serviciu Juridic si Cooperare Internationala, Birou Contencios Legislatie, Birou de Cooperare Internationala, Directia de Marci si Cooperare Internationala, Compartiment de Integrare Europeana, Secretariat General, Registratura Generala, Birou de Relatii cu Presa si Purtator de Cuvant, Birou de Coordonare Centre Regionale (cum se poate observa, in cadrul OSIM numai de „cooperarea internationala” se ocupa nu mai putin de 4 servicii/birouri/directii/compartimente).
Evaluarea institutionala a OSIM a fost ingreunata de lipsa de solicitudine a conducerii in furnizarea tuturor informatiilor solicitate in acest sens, privitoare mai ales la bugetele Oficiului, baza materiala, numarul de posturi etc.
Potrivit art 10 si 12 din HG nr 573, „Cheltuielile de functionare si cheltuielile de investitii ale OSIM se finanteaza din veniturile extrabugetare realizate”. Totodata este prevazut ca Oficiului i se pot aloca si fonduri de la bugetul de stat. „Tarifele referitoare la serviciile efectuate pentru terti”, prevede art 12, „se stabilesc prin ordin al directorului general”.
Autorii studiului apreciaza ca se impune modificarea HG nr 573/1998 in sensul adecvarii dezvoltarii institutionale a OSIM la functiile pe care acesta le are. Lucrul acesta se impune in special din cauza ca organigrama mult prea mare a Oficiului, mai ales in sectorul „administrativ”, presupune cheltuieli excesive, cu deosebire pentru personal. Restructurarea Oficiului s-ar impune chiar si in cazul in care prin HG nr 573 nu s-ar fi prevazut posibilitatea ca Oficiul sa fie finantat si de la bugetul de stat. Structura excesiva a acestei institutii greveaza nu numai bugetul public, dar este generatoare de birocratie si de cheltuieli suplimentare care se regasesc in tarifele pe care directorul general le stabileste a fi percepute pentru serviciile electuale pentru terti. In sfarsit, se apreciaza ca stabilirea tarifelor ar trebui sa fie o prerogativa care sa nu apartina conducatorului Oficiului, care ar putea sa fie interesat de un cuantum mai ridicat al acestora.
4. Agentia Nationala pentru Resurse Minerale (ANRM) - www.namr.ro; Legea nr 85/2003, Legea nr 238/2004, HG nr 756/2003
Functia ANRM este stabilita prin doua legi: Legea minelor nr 85/2003, respectiv Legea petrolului nr 238/2004. Ambele acte normative prevad ca ANRM este „autoritatea competenta abilitata pentru aplicarea dispozitiilor prezentei legi”. Cu privire la statutul juridic al ANRM, legiuitorul a fost inconsecvent cu propriile reglementari. Astfel, daca in Legea nr 238/2004 ANRM este definita drept „organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, in subordinea Guvernului”, in Legea nr 85/2003 aceeasi autoritate este definita ca „institutie publica de interes national, cu personalitate juridica, ordonator principal de credite, in subordinea Guvernului”. HG nr 756/2003 privind organizarea si functionarea ANRM defineste si ea Agentia ca „organ de specialitate al administratiei publice centrale”. Prin raportare la dispozitiile constitutionale in materia organizarii administratiei publice centrale de specialitate (art 116 si urmatoarele din Constitutia Romaniei) rezulta ca definirea adecvata a ANRM este cea din Legea nr 238/2004 respectiv din HG nr 756. Exemplul ANRM este unul relevant in privinta necesitatii respectarii principiilor referitoare la sistematizarea actelor normative si la unitatea terminologica a acestora. Din acest punct de vedere, se dovedeste necesara mai ales amendarea Legii nr 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, in acord cu principiile consacrate, in materie de tehnica legislativa, prin Legea nr 24/2000.
In conformitate cu cele trei acte normative privitoare la activitatea ANRM, principalele atributii ale institutiei sunt:
- gestioneaza resursele de petrol, resursele minerale si fondul geologic national, proprietate publica a statului, astfel cum acestea sunt definite de Legile nr 85/2003 si nr 238/2004;
- negociaza si stabileste, impreuna cu ceilalti concedenti ai domeniului public al statului, dupa caz, clauzele si conditiile acordurilor petroliere, ale licentelor si permiselor miniere;
- organizeaza fondul geologic national; constituie fondul national de resurse/rezerve, pe baza confirmarii resurselor/rezervelor de petrol, verificarii si inregistrarii resurselor/rezervelor minerale; datele oficiale cu privire la rezerve si la resurse sunt cele inscrise in fondul national de catre autoritatea competenta;
- indeplineste atributiile conferite de lege privitoare la taxe, redevente si tarife;
- stabileste, in conditiile legii, pretul de referinta pentru petrolul extras in Romania in vederea stabilirii redeventei corespunzatoare, tarifele pentru exploatarea Sistemului national de transport al petrolului, precum si tarifele pe care le percepe pentru actele eliberate in exercitarea atributiilor sale;
- urmareste aplicarea masurilor stabilite pentru protectia mediului, in cursul si dupa efectuarea operatiunilor petroliere si a activitatilor miniere;
- controleaza respectarea de catre titulari a prevederilor acordurilor petroliere si ale licentelor sau permiselor, precum si ale normelor, regulamentelor si instructiunilor tehnice din domeniu si dispune masuri pentru impunerea acestora;
- avizeaza documentatiile privind executarea lucrarilor de prospectiune, explorare sau de exploatare, miniere si petroliere, precum si documentatiile de incetare a operatiunilor petroliere si a activitatilor miniere, conform legislatiei in vigoare, a masurilor de protectie a mediului si de reconstructie ecologica;
- dispune sistarea lucrarilor de explorare si/sau exploatare, executate in afara perimetrelor instituite, a celor fara documentatii tehnice aprobate, precum si a celor care, prin modul de desfasurare, pot conduce la exploatare nerationala ori la degradarea zacamintelor, pana la inlaturarea cauzelor care le-au produs;
- elaboreaza si tine la zi Cartea petroliera, Cartea miniera si Cadastrul minier;
- colaboreaza cu autoritatile teritoriale de gospodarire a apelor, de protectie a mediului si de protectie a muncii in exercitarea activitatii de inspectie.
Conducerea ANRM este asigurata de catre presedintele agentiei, asimilat functiei de demnitate publica de secretar de stat.
HG nr 756 din 3 iulie 2003 privind organizarea si functionarea ANRM, prevede ca presedintele are calitatea de ordonator de credite, fara a preciza si de ce rang. Anterior adoptarii HG 756, prin OUG nr 64 din 28 iunie 2003, pentru stabilirea unor masuri privind infiintarea, organizarea, reorganizarea sau functionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate ale administratiei publice centrale si a unor institutii publice s-a stabilit ca (art 8 alin 4) „Prin bugetul Ministerului Economiei si Comertului se asigura finantarea Agentiei Nationale pentru Resurse Minerale”, pentru ca la data de 14 iulie 2005 sa fie adoptata OUG nr 87 prin care a fost abrogat textul reprodus mai sus si s-a stabilit ca „Incepand cu data prezentei ordonante de urgenta, finantarea Agentiei Nationale pentru Resurse Minerale se realizeaza pe baza de buget propriu prevazut in anexa distincta la bugetul de stat”.
In structura organizatorica a Agentiei sunt cuprinse 4 directii: Directia generala de gestionare, evaluare si concesionare a resurselor/rezervelor de petrol; Directia generala de gestionare, evaluare si concesionare a resurselor/rezervelor minerale si de Integrare europeana; Directia generala de inspectie si supraveghere teritoriala a activitatilor miniere si a operatiunilor pentroliere; Directia economico-financiara, resurse umane si administrativ. Numarul maxim de posturi al Agentiei este de 111, exclusiv demnitarul.
In cadrul ANRM functioneaza Unitatea de Management a Proiectului, fara personalitate juridica care, deruleaza doua proiecte in domeniu, cu fonduri BIRD: „Reducerea riscului si pregatirea pentru situatii de urgenta , Partea D”, respectiv „Inchiderea minelor si atenuarea impactului social, Partea C”.
Sediul ANRM este proprietatea RA-APPS, cu care Agentia are incheiat un contract de folosinta gratuita si prestari servicii. Pentru un numar de trei birouri, ANRM are contract de prestari servicii (utilitati) incheiat cu Ministerul Economiei si Comertului. ANRM are in structura organizatorica un numar de 20 de compartimente de inspectie teritoriala situate in 19 judete si municipiul Bucuresti, din care 15 compartimente au incheiate contracte de inchiriere si prestari servicii cu agenti economici sau cu prefecturi. Conform art 9 alin (1) din HG nr 756/2003, ”ANRM utilizeaza un numar de autoturisme pentru transport de persoane, stabilit conform prevederilor pct I lit A subpct 2 si 4 din anexa nr 3 la OG nr 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autoritatile administratiei publice si institutiile publice, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr 247/2002, precum si un numar de 22 autoturisme pentru activitatile specifice desfasurate pe intreg teritoriul tarii”. La data documentarii, ANRM avea un parc auto format din 21 autoturisme, dintre care 2 autoturisme deserveau sediul central iar 19 compartimentele de inspectie teritoriala. „Activele necorporale” (softuri, programe informatice) si bunurile din categoria „alte dotari” (calculatoare, imprimante, faxuri, xeroxuri, aparate de aer conditionat, televizoare , frigidere, telefoane, mobilier) totalizau 2,3 miliarde de lei.
Finantarea ANRM se face, potrivit art 62 alin (1) lit b) din Legea nr 500/2002 privind finantele publice, din venituri proprii si subventii acordate de la bugetul de stat. Finantarea din venituri proprii se realizeaza in conformitate cu prevederile Legii minelor nr 85/2003 si ale Legii petrolului nr 238/2004.
Capitolul VI al Legii nr 85 – „Taxe, redevente miniere si tarife” prevede, in esenta, ca „titularii licentelor/permiselor sunt obligati la plata catre bugetul de stat a unei taxe pentru activitatea de prospectiune, explorare si exploatare a resurselor minerale, precum si a unei redevente miniere (valoarea taxelor anuale pentru activitatile de prospectiune si exploatare sunt stabilite prin Lege), prevazandu-se totodata ca aceasta „va fi reactualizata anual, la propunerea autoritatii competente, prin hotarare a Guvernului, in functie de rata inflatiei”. Valoarea redeventei miniere este de asemenea stabilita prin Lege (o cota procentuala din valoarea productiei miniere, in functie de „mineralele” exploatate). Art 48 alin (1) al Legii prevede ca pentru actele eliberate in exercitarea atributiilor sale - avize, permise de prospectiune si exploatare, licente de explorare si exploatare, documente de inregistrare a rezervelor, decizii de incetare a activitatii miniere, aprobari de asociere, de transfer al licentei, acte aditionale la licente, atestate, autorizari sau alte asemenea acte, precum si pentru consultarea si utilizarea unor documente si informatii referitoare la resursele minerale si a Cartii miniere - ANRM percepe tarife stabilite prin ordin al presedintelui Agentiei. Autorii studiului subliniaza si aici necesitatea ca stabilirea valoarii tarifelor pe care le incaseaza o autoritate/agentie guvernamentala le incaseaza de la „clientii” sai – pentru „serivicii” impuse prin lege - sa nu fie o prerogativa a chiar autoritatii/agentiei in cauza. Aceasta practica este de natura sa incurajeze arbitrariul in luarea unor asemenea decizii, conducatorii unor astfel de agentii fiind in mod natural tentati sa stabileasca tarife cat mai mari in beneficul bugetelor proprii/de stat (si chiar al veniturilor proprii, inclusiv „salariale”), in defavoarea „clientilor” lor. Valoarea unor asemenea tarife ar trebui stabilite prin legile speciale in domeniu si ar putea fi exprimate in cote procentuale din cifra de afaceri/capitalul social etc.
Pe categorii, cheltuielile facute in anul 2004 la nivelul ANRM au fost (in miliarde de lei): cheltuieli totale - 42,9; cheltuieli curente – 28,5; cheltuieli de personal - 18,6; cheltuieli materiale – 6,0; transferuri – 3,8; cheltuieli de capital – 0,8; rambursari de credite, plati de dobanzi si comisioane la credite externe – 13,6.
Cheltuielile de personal – 18,6 miliarde, la un numar maxim de posturi de 111 - au reprezentat 65% din totalul cheltuielilor curente. ANRM este una dintre institutiile care a raspuns evaziv la solicitarea facuta cu privire la veniturile totale realizate, la ANMR, pe luna februarie si martie 2005 de catre persoanele cu functii de conducere. Raspunsul, avizat de conducere, precizeaza actele normative care reglementeaza salarizarea categoriilor de personal carora apartin persoanele din conducerea Agentiei. Acest raspuns – dat in aceasta forma, desi compartimentul financiar-contabil avea la dispozitie, ca atare, informatiile solicitate - sugereaza ca nu vrea sa faca cunoscute valorile concrete si exacte ale veniturilor (care pe langa indemnizatii/salarii pot sa includa si sporuri, prime etc). Aceasta practica este contrara atat literei si spiritului Legii nr 544/2001 cu privire la accesul liber la informatiile de interes public cat si jurisprudentei existente deja in materie. In cauza Stan vs Administratia Prezidentiala, Curtea de Apel Bucuresti Sectia de Contencios Administrativ (Sentinta civila nr 589/2002) a obligat Administratia Prezidentiala sa comunice, ca atare, veniturile totale realizate de Presedintele Romaniei pentru perioada care fusese vizata prin cererea de informatii publice. Or, ceea ce s-a decis ca este obligatoriu inclusiv pentru Presedintele Romaniei nu poate sa fie facultativ pentru conducatorii agentiilor guvernamentale finantate (inclusiv) din bugetul de stat.
Cu ocazia evaluarii facute la ANRM, actuala conducere a Agentiei nu a putut pune la dispozitia autorilor studiului rapoartele de activitate pe anii 2003 si 2004 (fosta conducere nu a intocmit si nu a dat publicitatii rapoartele anuale, astfel cum acestea sunt cerute prin dispozitiile Legii liberului acces la informatiile de interes public).
Pentru anii 2004 si 2005, ANRM i s-au alocat urmatoarele fonduri de la bugetul de stat fonduri de la bugetul de stat pentru anul 2004 – 52 de miliarde de lei ; fonduri de la bugetul de stat pentru anul 2005 – 89,2 miliarde de lei. Pentru anul 2004, finantarea de la bugetul de stat a fost completata, astfel: 8,7 miliarde din credite externe si 13,4 miliarde din fonduri externe nerambursabile. Rezulta ca bugetul total pentru 2004 a fost de 74,1 miliarde de lei. Finantarea de la bugetul de stat pentru anul 2005 a fost completata astfel: 30,9 miliarde din credite externe si 132,5 miliarde din fonduri externe nerambursabile (sumele prevazute la capitolul « Credite externe » reprezinta disponibilul stabilit pentru achitarea obligatiilor contractuale multianuale ce decurg din contractele incheiate cu BIRD). Rezulta ca bugetul total al ANRM pentru anul 2005 este de 252,6 miliarde de lei. Din compararea valorilor de mai sus reiese ca in anul 2005 fata de 2004 alocatiile bugetare pentru ANRM au fost cu peste 70% mai mari iar valoarea totala a bugetului anual, cu peste 300% mai mare.
Autorii studiului propun sa se analizeze posibilitatea si oportunitatea optimizarii functiilor specifice domeniului resurselor minerale in una dintre urmatoarele doua variante: a) preluarea de catre ANRM, in exclusivitate, a tuturor prerogativelor in materie de gestionare/administrare a resurselor minerale; b) reorganizarea ANMR ca Directie generala in cadrul Ministerului Economiei si Comertului (MEcC)
Propunerea facuta ia in considerare faptul ca in prezent MEcC are atributii care se suprapun peste cele ale ANRM. Cateva exemple in acest sens sunt dispozitiile art 1 al HG nr 738/2003 privind organizarea si functionarea MEcC, potrivit carora aceste Minister este „organul de specialitate al administratiei publice centrale care realizeaza politica Guvernului in domeniul () resurselor minerale”. De asemenea, art 3 lit f) „exercita functia de administrare a proprietatii publice din domeniul resurselor minerale”. O alta functie care dubleaza pe cele ale ANRM este cea stipulata la art 4 pct 20 al HG 738: ”initiaza si avizeaza programe de refacere ecologica a zonelor afectate de exploatari miniere si petroliere, urmarind realizarea masurilor de protectie a mediului”. Sub autoritatea MEcC functioneaza, intr-adevar, si agenti economici „de profil”, insa aceasta imprejurare nu justifica dublarea unor functii care prin doua legi organice - Legea minelor nr 85/2003 si Legea petrolului nr 238/2004 au fost atribuite in mod exclusiv ANRM (dintre care cea mai importanta cea de administrare/gestionare a resurselor minerale). Asumarea de catre MEcC a unor prerogative care nu i-au fost conferite prin cele doua Legi este sugerata si de imprejurarea ca, pe pagina de Internet a Ministerului, ANRM figureaza ca institutie aflata „in coordonarea” MEcC, ceea ce este in mod evident diferit de ceea ce prevad Legile amintite. De asemenea este semnificativ si faptul ca in organigrama MEcC (HG nr 738/2003 privind organizarea si functionarea MEcC, modificata prin HG nr 1835/2004) este organizata si functioneaza o „Directie Generala de Resurse Minerale” (informatii despre organizarea acestei Directii nu au putut fi obtinute ca urmare a refuzului reprezentantilor MEcC, inclusiv dupa sesizarea adresata ministrului). Existenta Directiei amintite in cadrul MEcC ar putea sa constituie un argument in plus pentru reorganizarea ANRM ca structura/institutie in organizarea/subordinea Ministerului. Pentru o analiza a posibilitatii/oportunitatii reorganizarii ANRM pledeaza si costurile foarte mari – si in crestere sensibila - pe care organizarea si functionarea acestei Agentii le presupun (un buget de peste 250 de miliarde de lei pentru 2005). Iar aceasta in conditiile in care, spre exemplu, nu se poate documenta foarte clar ce activitate – si cu ce randament – a avut institutia in ultimii doi ani anteriori (aceasta ar fi una din consecintele faptului ca fosta conducere nu a intocmit rapoartele de activitate cerute de Legea nr 544/2001).
5. Administratia Nationala a Rezervelor de Stat (ANRS) - www.anrs.ro; Legea nr. 82/1992, HG nr 253/1998 si 800/2003
Intrucat cu privire la organizarea si functionarea ANRS propunerile de optimizare sunt conexe cu cele privitoare la Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale (OCSPS), evaluarea ANRS si propunerile respective sunt facute in cadrul sectiunii II.1.1.6 – OCSPS.
6. Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale (OCSPS) - www.ocsps.ro; Legea nr 477/2003, HG nr 111/2004
OCSPS este organizat si functioneaza in temeiul HG nr 111 din 5 februarie 2004 (publicata in MOf nr 132/2004). Relevante in acest domeniu sunt si prevederile Legii nr 477/2003 privind pregatirea economiei nationale si a teritoriului pentru aparare, dar si un numar de alte reglementari privitoare, de exemplu, la modul de actiune in „situatii de urgenta” (HG nr 1489/2004 privind organizarea si functionarea Comitetului National pentru Situatii de Urgenta, de exemplu). Desi cu ocazia documentarii, reprezentantii Oficiului au indicat legislatia actualizata dupa care functioneaza institutia, pe pagina de internet a acesteia era afisata vechea legislatie dupa care aceasta o functionat (de exemplu, vechea Lege privind pregatirea economiei nationale si a teritoriului pentru aparare, nr 73/1995 precum si vechea HG privind organizarea si functionarea OCSPS, nr 897/1997).
In conformitate cu prevederile HG nr 111, Oficiul este „organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, in subordinea Guvernului, finantat integral de la bugetul de stat” (potrivit art 3 alin 1 al OUG nr 11/2004, privind stabilirea unor masuri de reorganizare in cadrul administratiei publice centrale, aprobata prin Legea nr 228/2004, OCSPS se afla totodata si „in coordonarea directa a primului-ministru). Functia OCSPS (art 1 alin 2 al HG nr 111) este aceea de „a asigura aplicarea strategiei si politicii Guvernului in domeniul pregatirii economiei nationale si a teritoriului pentru aparare.
Principalele atributii ale Oficiului sunt:
- elaboreaza strategia privind pregatirea economiei nationale si a teritoriului pentru aparare si asigura implementarea acesteia;
- organizeaza, coordoneaza si controleaza activitatea ministerelor si a celorlalte autoritati ale administratiei publice, institutiilor si agentilor economici privind pregatirea economiei nationale si a teritoriului pentru aparare;
- elaboreaza, pe baza cererilor institutiilor publice cu atributii in domeniul apararii, sigurantei nationale si ordinii publice si a propunerilor autoritatilor administratiei publice, institutiilor si agentilor economici, proiectele planului de mobilizare a economiei nationale pentru aparare, planului de pregatire a economiei nationale pentru aparare si programului cuprinzand obiectivele de pregatire operativa a teritoriului pentru aparare, pe care le supune aprobarii conform legii;
- administreaza rezervele de mobilizare;
- indeplineste atributiile autoritatii de specialitate, stabilite prin OUG nr 95/2002 privind industria de aparare, aprobata cu modificari prin Legea nr 44/2003;
- aproba inventarul capacitatilor de productie pentru aparare, precum si actualizarea acestuia;
- coordoneaza asigurarea resurselor materiale necesare sustinerii efortului de aparare prin planul de mobilizare a economiei nationale;
- asigura desfasurarea lucrarilor de secretariat pentru Comisia Centrala de Rechizitii, la nivel national, si comisiilor mixte de rechizitii, in unitatile administrativ-teritoriale;
- analizeaza, la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta, precum si pentru inlaturarea urmarilor unor dezastre, cererile de intrebuintare a unor rezerve materiale, umane si financiare prevazute a fi utilizate in caz de mobilizare sau razboi si face propuneri, conform legii;
- verifica, impreuna cu Ministerul Apararii Nationale si cu Administratia Nationala a Rezervelor de Stat sau separat, prin exercitii si antrenamente de mobilizare, stadiul pregatirii economiei nationale si a teritoriului pentru aparare, conform planului aprobat de Consiliul Suprem de Aparare a Tarii;
Din actul normativ amintit rezulta ca principalele atributii ale OCSPS tin de domeniul pregatirii economiei si teritoriului pentru aparare, de cel al activitatilor pentru mobilizare, precum si de participarea la actiunile specifice „situatiilor de urgenta”.
Atributiile OCSPS referitoare la „situatiile de urgenta” decurg inclusiv din OUG nr 21/2004 privind Sistemul National de Management al Situatiilor de Urgenta, potrivit careia Oficiul este una dintre institutiile publice „in cadrul carora se constituie si functioneaza centre operationale sau centre operative pentru situatii de urgenta cu activitate permanenta”). De asemenea, HG nr 1489/2004 privind organizarea si functionarea Comitetului National pentru Situatii de Urgenta (Anexa 1), OCSPS face parte dintre „ministerele si institutii publice centrale reprezentate in Comitetul National pentru Situatii de Urgenta”. Din coroborarea acestor prevederi cu dispozitiile HG nr 111, rezulta ca in acest domeniu OCSPS are in principal atributia de a analiza si a face propuneri cu privire la cererile de intrebuintare a unor rezerve materiale, umane si financiare prevazute a fi utilizate in caz de mobilizare, razboi sau situatii de urgenta.
OCSPS are de asemenea un numar de atributii in materia „controlului armamentelor, cresterii increderii si securitatii”, in conformitate cu actele internationale la care Romania este parte (HG nr 1543/2003).
Oficiul este condus de un sef, functie asimilata cu cea de secretar de stat, ajutat de un adjunct – asimilat functiei de subsecretar de stat. Seful Oficiului (care are calitatea de ordonator principal de credite) si adjunctul sau se numesc prin decizie a primului-ministru.
Potrivit Anexei nr 1 la HG nr 111/2004, organigrama OCSPS cuprinde 42 de Oficii de mobilizare a economiei si pregatirea teritoriului pentru aparare (la nivelul fiecarui judet si al municipiului Bucuresti) si 3 directii: Directia organizarea mobilizarii si pregatirii economiei nationale si a teritoriului pentru aparare, Directia alocare resurse pentru aparare in teritoriu si Directia controlul armamentelor si verificare. Numarul maxim de posturi din structura organizatorica a Oficiului este de 300, exclusiv demnitarii (la data documentarii erau ocupate 294 de posturi). Incadrarea Oficiului se face cu cadre militare detasate de la institutiile publice cu atributii in domeniul apararii, sigurantei nationale si ordinii publice, precum si cu personal civil de specialitate.
In privinta bazei materiale, imobilul in care isi desfasoara activitatea OCSPS apartine RA-APPS (desi le-a fost solicitat in mod repetat, inclusiv cu ocazia celor doua vizite de documentare, reprezentantii Oficiului au omis sa comunice suprafata totala a acestui imobil; la fel s-a intamplat si cu valoarea dotarilor institutiei).
Pentru anul 2004, bugetul Oficiului a fost de 59 de miliarde de lei. 44,8 miliarde au fost cheltuieli de personal (peste 70% din total), 13,2 miliarde cheltuieli materiale iar 1 miliard - cheltuieli de capital. Pentru anul 2005 valoarea bugetului este de 86,4 miliarde de lei (mai mare cu circa 40% fata de anul precedent).
In lunile februarie si martie ale anului 2005, au fost realizate urmatoarele venituri salariale:
- Seful Oficiului: 28, 8 milioane de lei pe luna;
- Adjunctul Sefului Oficiului: 27.3 milioane de lei pe luna;
- Secretarul General al Oficiului: 29,8 milioane de lei pe luna.
OCSPS a fost una dintre foarte putinele institutii care s-au dovedit „transparente” cu privire la aceasta informatie, care potrivit legislatiei in vigoare (dar si jurisprudentei in materie), constituie informatie de interes public, accesibila oricarei persoane care o solicita.
Administratia Nationala a Rezervelor de Stat (ANRS) este organizata si functioneaza in temeiul Legii nr 82/1992 privind rezervele de stat, al HG nr 253/1998 privind organizarea si functionarea ANRS si HG nr 800/2003 pentru modificarea Anexei nr 1 la HG nr 253. Cele doua HG au „caracter militar” si nu au fost publicate in Monitorul Oficial. Nepublicarea acestor doua HG, care reprezinta o reglementare-cadru a organizarii si functionarii unui „organ de specialitate al administratiei publice centrale” este in mod evident neconstitutionala, fiind o consecinta a interpetarii gresite a dispozitiilor Constitutiei Romaniei (art 107 alin 4 anterior revizuirii, respectiv art 108 alin 4 dupa revizuire). Prin natura statutului sau – acela de „organ de specialitate al administratiei publice centrale” – ANRS intra in raporturi juridice cu numeroase alte institutii si persoane de drept public (dar si de drept privat). Or, functiile si prerogativele ANRS nu pot fi opozabile tertilor atat timp cat actele normative instituind aceste functii si prerogative nu sunt publicate in MOf. Daca activitatea ANRS este susceptibila sa fie reglementata inclusiv prin hotarari si ordonante de Guvern „cu caracter militar” – si este evident ca poate fi susceptibila (ca in cazul informatiilor referitoare la locatiile depozitelor, la stocurile existente in ele etc) - asemenea acte trebuie sa vizeze numai acele date concrete, „cu caracter militar” si exceptate prin lege de la accesul liber al publicului, si nu si aspectele de principiu – „cadru” – ale organizarii, atributiilor si functionarii ANRS. Atributiile unui „organ central al administratiei publice locale”, organizarea de principiu si functionarea acestuia, de cine este numit si revocat, si ce rang si ce atributii are conducatorul unei asemenea institutii si oricare informatii de acelasi gen nu pot sa aiba, sub nici o forma, caracter militar. Este posibil sa se fi stabilit „caracterul militar” al HG nr 235/1998 si 800/2003 prin interpretarea art 13 din Legea nr 82/1992 privind rezervele de stat potrivit caruia „Organizarea, functionarea si administrarea rezervelor de stat in conditiile prezentei legi se stabilesc prin hotarari cu caracter militar ale Guvernului”. Cu toate ca formularea textului de lege este ea insasi deficitara (nefiind clar, de exemplu, ce s-ar putea intelege prin sintagma „functionarea rezervelor de stat”), din motivele prezentate in cadrul acestei sectiuni, autorii studiului considera ca o asemenea posibila interpretare a fost gresita. Desi Ministerul Apararii Nationale, de exemplu, reprezinta institutia avand cel mai pronuntat „caracter militar”, structura, functiile, organizarea si functionarea acestuia constituie, intr-o foarte mare masura, informatii accesibile publicului. In acest sens este relevanta atat legislatia speciala (OUG nr 14/2001 privind organizarea si functionarea MApN, Publicata in MOf, Partea I nr 65/2001), cat si prin practica de la nivelul acestui Minister (pe timpul documentarii studiului, cu o singura exceptie, MApN a probat o transparenta in deplin acord cu normele constitutionale si legale in materie de acces la informatiile de interes public, fara a afecta in vreun fel, in acelasi timp, standardele privitoare la protectia informatiilor clasificate si/sau cu „caracter militar”. Insa o situatie asemanatoare cu cea de la MApN a fost constata chiar si in cazul OCSPS, o institutie cu un statut destul de asemanator cu cel al ANRS. Asa cum s-a aratat mai sus, HG de organizare si functionare a OCSPS (nr 111/2004) este publicata in MOf (nr 132/2004), inclusiv organigrama Oficiului, precizarea numarului de posturi etc. Si totusi, art 15 al HG nr 111 prevede ca „in caz de mobilizare sau razboi, Oficiul se organizeaza si functioneaza conform Anexei nr 3” iar o nota la acest articol precizeaza ca Anexa 3 nu se publica, ci „se comunica institutiilor interesate”. Spre deosebire de situatia ANRS, nepublicarea Anexei 3 este o masura justificata si in acord cu normele constitutionale in materie. Aceasta solutie normativa este cea corecta, si nu acelea prin care un intreg act normativ este exceptat de la publicare numai pentru ca unul dintre paragrafe sau una dintre anexe ar putea sa aiba, intr-adevar, „caracter militar”. Anterior adoptarii HG nr 111/2004, si in cazul OCSPS a existat practica nepublicarii actului normativ constitutiv (HG nr 897/1997 privind organizarea si functionarea OCSPS), insa aceasta situatie a fost corectata cu ocazia amintitei HG din 2004. O „agentie guvernamentala” care gestioneaza de asemenea informatii secrete de stat si de serviciu este Oficiul Registrului National al Informatiilor Secrete de Stat (ORNISS), insa actul normativ privind organizarea si functionarea ORNISS (OUG nr 153/2002) a fost publicat imediat dupa adoptare in Monitorul Oficial (nr 826/2002). Din motivele mentionate mai sus, autorii studiului considera ca se impune ca HG privind organizarea si functionarea ANRS sa fie publicata in MOf (exceptandu-se de la publicare numai acele informatii care au cu adevarat „caracter militar”). Este de asemenea necesara modificarea/abrogarea art 13 al Legii nr 82.
Conducerea ANRS a raspuns cu solicitudine cererilor facute in interesul documentarii studiului (tinand cont, in acelasi timp, de restrangerile impuse de situatia amintita mai sus). Potrivit acestor date, coroborate cu dispozitiile Legii nr 82/1992 privind rezervele de stat, rezervele de stat se constituie ca rezerve materiale si se administreaza de catre Administratia Nationala a Rezervelor de Stat ca organ de specialitate al administratiei publice centrale in subordinea Guvernului, avand personalitate juridica. Legea nr 82 prevede de asemenea ca scopul constituirii rezervelor de stat in constituie interventia operativa „pentru protectia populatiei, a economiei si pentru apararea tarii, in situatii exceptionale determinate de calamitati naturale, epidemii, epizootii, accidente industriale sau nucleare, fenomene sociale sau economice, conjuncturi externe si in caz de razboi”. Din formularea textului de lege rezulta indubitabil ca scopul constituirii rezervelor de stat se afla in stransa legatura cu domeniul de activitate/functiile Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale. Statutul ANRS este in esenta acela de depozitar si administrator al resurselor (rezervelor de stat) a caror intrebuintare in caz de mobilizare, de razboi sau de situatii de urgenta se decide de Guvern in urma analizei si propunerilor OCSPS. Luand in considerare cerinta organizarii administratiei publice in acord cu criteriile functionarii optime si ale minimizarii costurilor, autorii studiului considera ca functia gestionarii rezervelor de stat (in totalitate, nu numai a celor de mobilizare) ar trebui preluata de OCSPS, prin comasare cu ANRS. „Analizele si propunerile” pe care OCSPS este abilitat sa le faca in legatura cu modul de intrebuintare a rezervelor de stat ar fi in mod indiscutabil mai pertinente si mai temeinice in conditiile in care acestei institutii i-ar reveni inclusiv organizarea intregii activitati de evidenta, gestionare, acumulare, depozitare, preschimbare si scoatere de la rezerva de stat a stocurilor prevazute prin lege. Comasarea OCSPS si ANRS ar prezenta si avantajul ca „in situatii de urgenta” activitatea Comitetul National pentru Situatii de Urgenta ar deveni mai functionala daca la aceasta ar participa numai institutia rezultata din comasare, si nu, ca in prezent, atat OCSPS cat si ANRS. Reorganizarea celor doua institutii ar putea sa aduca de asemenea si o rationalizare a resurselor alocate in prezent acestora
La data documentarii studiului, la nivelul structurilor centrale ale ANRS numarul persoanelor din conducere era de 9: presedintele (demnitar), 1 director general (inalt functionar public), 1 director economic, 2 directori si 4 sefi de serviciu (functionari publici). In cadrul Unitatilor Teritoriale subordonate ANRS erau ocupate urmatoarele functii de conducere: 25 de directori executiv, 22 de directori executiv adjunct economic, 12 directori executiv adjunct tehnic si 3 sefi de serviciu. Reorganizarea prin comasare a OCSPS si ANRS ar trebui sa ia in considerare si faptul ca, in afara acestor structuri teritoriale ale ANRS, fuctioneaza si 42 de oficii judetene (si al Municipiului Bucuresti) apartinand OCSPS).
Baza materiala a ANRS cuprinde, intre altele:
- 25 de sedii (amplasate in 16 judete si unul in municipiul Bucuresti) cate unul pentru fiecare unitate teritoriala; Adminstratia Centrala are sediul intr-un imobil al carui proprietar (administrator) este Ministerul Mediului si Gospodaririi Apelor;
- 78 de autovehicule (22 de autoturisme, 14 autoutilitare, 15 autocamioane), in valoare de 33,8 miliarde de lei;
- valoarea la 31 decembrie 2004 a bunurilor care alcatuiesc domeniul public al statului si aflate in administrarea ANRS (sedii, cladiri, constructii) era de 3,8 mii de miliarde de lei.
Ca surse de finantare, in anul 2004 ANRS a avut alocate 2,2 mii de miliarde de lei iar pentru anul 2005 – 1,6 mii de miliarde. In anul 2004, valoarea cheltuielilor de personal (de la bugetul de stat) a fost de 372,7 miliarde de lei. Autorii studiului considera ca se impune ca Guvernul sa analizeze daca dezvoltarea institutionala a ANRS, inclusiv fondurile foarte mari cheltuite cu salariile, se justifica in intregime prin raportare la cerintele pe care o tara cu statutul Romaniei le are in materie de constituire si administrare a rezervelor de stat.
In luna februarie a anului 2003, 70 de persoane cu functii de conducere au realizat venituri salariale in valoare de 1,4 miliarde de lei, iar in luna martie 71 de persoane - 1,5 miliarde.
7. Oficiul Registrului National al Informatiilor Secrete de Stat (ORNISS) – www.orniss.ro; OUG nr 153/2002
Actul normativ in temeiul caruia este organizat si functioneaza ORNISS este OUG nr 153/2002, aprobata prin Legea nr 101/2003. Potrivit art 1 al OUG: „ORNISS se organizeaza si functioneaza ca institutie publica cu personalitate juridica in subordinea Guvernului Romaniei si in coordonarea directa a primului-ministru, cu autoritate la nivel national in domeniul securitatii informatiilor clasificate”. Oficiul asigura implementarea unitara, la nivel national, a masurilor de securitate a informatiilor nationale clasificate, precum si a celor echivalente care fac obiectul tratatelor, intelegerilor si acordurilor bilaterale sau multilaterale la care Romania este parte. ORNISS reprezinta organismul national de legatura pentru informatiile clasificate cu Oficiul de Securitate al NATO (NOS), cu structurile de securitate similare din statele membre si partenere ale Aliantei Nord-Atlantice, precum si cu cele ale statelor cu care Romania a incheiat tratate, intelegeri sau acorduri care prevad protectia informatiilor clasificate.
Numarul maxim de posturi prevazut de OUG nr 153/2002 este de 125, exclusiv demnitarul si cabinetul acestuia. In prezent, sunt incadrate efectiv 124 persoane (organigrama institutiei are caracter clasificat).
ORNISS este condus de un director general asimilat functiei de secretar de stat, numit prin decizie a primului-ministru cu avizul Consiliului Suprem de Aparare a Tarii (CSAT). Directorul general al ORNISS este ordonator principal de credite.
Baza materiala a institutiei cuprinde: sediul (in valoare de aproximativ 20 de miliarde de lei este proprietatea RA – APPS; ORNISS are asupra acestuia dreptul de folosinta gratuita); parcul auto al Oficiului are 3 autoturisme Daewoo Nubira, achizitionate in decembrie 2002, la valoarea de 1,1 miliarde de lei. Finantarea Oficiului este asigurata integral de la bugetul de stat (in 2004 – 72,8 miliarde de lei iar in 2005, 73 miliarde).
Totalul cheltuielilor in anul 2004 a fost de 72 de miliarde de lei (din care 55,8 miliarde cheltuieli de personal). ORNISS este o alta institutie care cu privire la veniturile totale realizate de persoanele din conducere, in aceasta calitate, pe lunile februarie si martie 2005, a raspuns evaziv, indicand actul normativ pe baza caruia se face salarizarea personalului din aceasta categorie. Si in acest caz, comentariile autorilor studiului sunt cele facute in cadrul sectiunii II.1.1.4 – ANRM.
8. Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice (ANRMAP) – OUG nr 74/2005
Pe timpul realizarii studiului, a fost infiintata ANRMAP, prin OUG nr 74 din 29 iunie 2005. In „formula introductiva” a OUG se precizeaza ca actul normativ se adopta „avand in vedere necesitatea adoptarii unor masuri urgente pentru perfectionarea si dezvoltarea sistemului achizitiilor publice in contextul angajamentelor asumate de Romania si al recomandarilor Comisiei Europene”. Intrucat, contrar normelor de tehnica legislativa in vigoare (Legea nr 24/2004), nu a fost publicata Nota de fundamnare a OUG, nu a fost posibil sa se identifice care sunt, in concret, „angajamentele asumate de Romania si recomandarile Comisiei Europene” carora actul normativ si-a propus sa raspunda.
Art 1 al OUG nr 74, defineste Autoritatea ca „institutie publica independenta, cu personalitate juridica, organ de specialitate al administratiei publice centrale, in subordinea Guvernului”. Acelasi articol (dar si art 12, cu referire la OUG nr 11/2004) plaseaza ANRMAP, totodata, in coordonarea directa a primului-ministru. „Rolul fundamental” al Autoritatii este „formularea la nivel de conceptie, promovarea si implementarea politicii in domeniul achizitiilor publice.” Principalele atributii ale institutiei sunt:
- asigurarea unui cadru legal coerent si armonizat cu acquis-ul comunitar in domeniul achizitiilor publice;
- indeplinirea obligatiilor corelative derivate din aplicarea prevederilor directivelor Uniunii Europene in materie de achizitii publice;
- asigurarea unui canal de comunicare permanent cu structurile din cadrul Comisiei Europene, cu institutiile publice corespondente din statele membre ale Uniunii Europene si cu organisme de interes public national;
- asigurarea unui cadru de aplicare conforma a legislatiei in domeniul achizitiilor publice;
- dezvoltarea capacitatii de implementare la nivelul autoritatilor contractante.
Conducerea Autoritatii este asigurata de un presedinte, cu rang de secretar de stat, un vicepresedinte, cu rang de subsecretar de stat, numiti prin decizie a primului-ministru, precum si de un secretar general.
Prin art 6 alin (1) al OUG nr 74 s-a prevazut ca Autoritatea isi incepe activitatea in luna octombrie 2005. Finantarea cheltuielilor curente si de capital ale Autoritatii se asigura din venituri proprii si din subventii acordate de la bugetul de stat prin Cancelaria primului-ministru. Organizarea si functionarea Autoritatii se stabilesc prin HG, in termen de 90 de zile de la intrarea in vigoare a OUG.
