|
|
|
PROCESUL BUGETAR
1. Continutul, etapele si caracteristicile procesului bugetar
Procesul bugetar, sub aspectul continutului, reprezinta ansamblul actiunilor si masurilor intreprinse de institutiile abilitate ale statului in scopul concretizarii politicii financiare aplicata de autoritatea guvernamentala.
Optand in cadrul politicii economico-financiare pentru un anumit volum si structura de bunuri si serviciu publice (educatie, cultura, ordine publice, ocrotirea sanatatii etc.) distribuite prin reteaua institutiilor publice, autoritatea guvernamentala este imputernicita prin Constitutie si prin legi specifice sa puna in miscare complexul mecanism de producere si distribuire a bunurilor si serviciilor necesare cetatenilor.
Derularea procesului bugetar presupune existenta unor resurse financiare si alocarea lor in scopul furnizarii catre populatie a bunurilor si serviciilor publice.
Instrumentul in care isi gasesc reflectarea toate resursele financiare ale statului, dar si toate cheltuielile publice este reprezentat de bugetul general consolidat.
Pentru ca acest sistem complex de bugete sa devina operational este necesara, ca o premisa esentiala, elaborarea politicii financiare a Guvernului pentru o anumita perioada.
Se impune, asadar, existenta cadrului juridic care sa reglementeze pe de o parte categoriile si nivelul impozitelor, taxelor si contributiilor percepute de la persoanele fizice si juridice, iar pe de alta parte destinatiile spre care pot fi orientate alocatiile bugetare in vederea furnizarii bunurilor si serviciilor publice.
Avand la baza un anumit cadru juridic care trebuie sa se afle in concordanta cu obiectivele programului de guvernare aprobat de Parlament, executivul poate declansa procesul bugetar.
Etapele consecutive ale procesului bugetar se refera la:
1. Elaborarea proiectului de buget;
2. Aprobarea bugetului;
3. Executia bugetului;
4. Incheierea executiei bugetului;
5. Controlul executiei bugetului;
6. Aprobarea executiei bugetului.
Dincolo de unele particularitati care pot exista intr-o tara sau alta generate de nivelul de dezvoltare a democratiei si de experienta acumulata in domeniul finantelor publice, procesul bugetar prezinta o serie de caracteristici comune care ii confera trasaturile specifice unui proces:
a) are caracter decizional - aceasta deoarece este rezultatul actiunilor de alocarea a unor resurse bugetare limitate in raport cu nevoile societatii pentru bunuri si servicii publice.
Stabilirea destinatiilor spre care sunt alocate resursele financiare este rezultanta procesului de identificare, cuantificare si ierarhizare a nevoilor sociale.
b) are caracter democratic - pentru ca in cursul derularii sale se manifesta atat atributele statului de drept intre care cel al separatiei puterilor in stat, cat si posibilitatea impunerii intereselor economice si sociale ale diferitelor grupuri de cetateni care detin majoritatea politica de decizie.
c) este preponderent politic - pentru ca optiunea pentru un anumit tip de politica economica in general si de politica financiara si monetara in special, toate reflectate in continutul bugetului, reprezinta un act specific deciziei politice a fortelor majoritare in Parlament. La randul lor, fortele publice majoritare reprezinta in forul legislativ interesele grupurilor sociale si profesionale care le-au acordat votul la desemnarea Parlamentului.
Optand pentru un anumit tip de politica fiscala si pentru anumite directii de alocare a resurselor, fortele publice majoritare care decid asupra bugetului adopta evident o decizie de ordin public.
d) este un proces cu continuitate ciclica - pentru ca etapele sale sunt precizate prin legi specifice cu stabilirea termenelor concrete de derulare si finalizare a fiecarei faze, in conformitate cu principiile anualitatii si publicitatii bugetului.
e) este un proces de larg impact public cu implicatii la nivel macro si microeconomic ce se manifesta atat in plan social, cat si economic - fundamentarea bugetului este o actiune esentiala a procesului de macrostabilizare economica, prin rolul sau, bugetul exercitand influente asupra tuturor componentelor mixului de politici guvernamentale, transmitand influente asupra economiei nationale in ansamblu cat si asupra comportamentelor economice si sociale ale firmelor si indivizilor.
2. Institutii cu atributii in realizarea procesului bugetar in tarile cu economie de piata
Transpunerea in practica a etapelor procesului bugetar, in tarile democratice, se realizeaza prin intermediul institutiilor publice specifice statului de drept.
Caracteristica fundamentala a sistemului institutional public o reprezinta pe de o parte separarea pe orizontala in subsisteme componente a institutiilor din cadrul celor trei puteri in stat (legislativa, executiva si judecatoreasca) si pe de alta parte subordonarea pe verticala a institutiilor componente ale fiecarui subsistem.
Acest mod de organizare si functionare a institutiilor care participa la derularea procesului bugetar asigura evitarea abuzului de putere din partea uneia sau alteia dintre entitatile in cauza.
2.1. Elaborarea proiectului de buget
Proiectul de buget este elaborat de catre Guvern prin subsistemul institutiilor publice aflate in subordinea acestuia. Deosebit de importanta, pentru armonizarea alocarii si utilizarea eficienta a resurselor financiare, este elaborarea proiectului de buget in raport de rezultatele obtinute in domeniile economice si sociale finantate de la buget.
In acest scop este necesara structurarea cheltuielilor fiecarui ordonator principal de credite pe programe specifice competentelor si responsabilitatilor sale, precum si formularea unor criterii concrete de performanta adaptate la specificul fiecarui domeniu de activitate pentru evaluarea eficientei, eficacitatii si economicitatii fiecarui program cu finantare bugetara si pe ansamblul bugetului.
Elaborarea unor astfel de criterii de performanta este un proces extrem de laborios pentru ca fiecare domeniu are specificul sau, dar odata parcurs permite factorilor publici sa elimine arbitrarul si subiectivismul in alocarea resurselor financiare publice si in evaluarea modului de utilizare a acestora.
Atributiile de elaborare, finalizare si prezentare catre Guvern a proiectului de buget le are Ministerul Finantelor Publice (MFP). Acesta impreuna cu institutiile de prognoza, cu Banca Nationala, cu ordonatorii principali de credite stabileste pe baza programului de guvernare premizele de la care se porneste in elaborarea proiectului de buget. Aceste premize se refera la indicatorii macroeconomici pe baza carora se fundamenteaza proiectul de buget si la corelatiile dintre acestia si evolutiile din economie in scopul de a asigura in mod durabil atat echilibrul financiar, cat si cel economic general.
Dintre acesti indicatori mentionam:
- evolutia produsului intern brut;
- rata inflatiei;
- nivelul fiscalitatii;
- evolutia creditului intern;
- volumul finantarilor externe, etc.
Datorita complexitatii deciziei bugetare, procesul de elaborarea a proiectului de buget este unul iterativ care presupune un schimb de informatii in dublu sens, respectiv spre si dinspre Ministerul Finantelor Publice.
In tara noastra derularea procesului bugetar se realizeaza in concordanta cu principiile teoretice si practice specifice acestui domeniu, potrivit prevederilor Constitutiei si Legii privind finantele publice.
Prin aceasta din urma lege se reglementeaza un calendar bugetar care prevede termene precise pentru finalizarea fiecarei etape a elaborarii bugetului, precum si obligatiile stricte in sarcina entitatilor publice implicate in acest demers.
Potrivit acestui calendar bugetar fazele elaborarii bugetului sunt urmatoarele:
1. Pana la data de 31 martie a anului curent MFP elaboreaza impreuna cu alte institutii de profil prognoza indicatorilor macroeconomici pentru anul bugetar caruia ii corespunde bugetul precum si pentru urmatorii trei ani.
2. Pana la data de 1 mai a anului curent MFP este obligat sa inainteze Guvernului obiectivele politicii fiscale si bugetare pentru anul corespunzator bugetului elaborat, dar si pentru urmatorii trei ani, impreuna cu limitele de cheltuieli stabilite pentru fiecare ordonator principal de credite.
3. Guvernul aproba obiectivele amintite si limitele de cheltuielile pana la data de 15 mai si apoi informeaza Comisiile de buget, finante si banci ale Parlamentului asupra orientarii politici sale macroeconomice si a politicii in domeniu finantelor publice.
4. Pana la data de 1 iunie a fiecarui an MFP va transmite fiecarui ordonator principal de credite o scrisoare-cadru in care se precizeaza contextul macroeconomic in care se elaboreaza proiectul de buget, metodologia de intocmire a acestuia si limitele de cheltuieli care i-au fost aprobate.
5. In cazul in care apar modificari in contextul macroeconomic MFP propune Guvernului aprobarea modificarii limitelor de cheltuieli dupa care transmite aceasta noua informati ordonatorilor principali de credite pana la data de 15 iunie.
6. Ordonatorii principali de credite au obligatia de a elabora proiectele lor de buget si de a le inainta la MFP impreuna cu anexele la acestea si cu estimarile pentru urmatorii zrei ani pana la data de 15 iulie.
MFP examineaza proiectele de buget primite si poarta discutii cu ordonatorii principali de credite. In caz de divergenta decizia finala apartine Guvernului. Ca o finalitate a acestor fluxuri informationale, ordonatorii principale de credite au obligatia de a depune la MFP proiectele lor finale de buget si anexele la acestea pana la data de 1 august.
8. Pe baza tuturor acestor documente si a propriului sau proiect de buget, MFP elaboreaza proiectul bugetului de stat si al legii bugetare anuale pe care le inainteaza spre aprobare Guvernului pana la data de 30 septembrie a anului curent. Proiectul legi bugetului de stat este insotit de un raport privind situatia macroeconomica a tarii pentru anul urmator, caruia ii corespunde bugetul, precum si pentru viitorii trei ani.
9. Dupa insusirea si aprobarea proiectului legii bugetare Guvernul inainteaza documentul spre aprobare Parlamentului cel mai tarziu pana la data de 15 octombrie a fiecarui an.
2.2. Aprobarea bugetului
Institutia publica imputernicita prin Constitutie sa aprobe proiect de buget este Parlamentul. Caracterul preponderent politic democratic si de larg impact public al ansamblului deciziilor financiare, toate reflectate in continutul bugetului, determina in mod obiectiv ca aprobarea prevederilor bugetare sa o realizeze forul legislativ in care sunt reprezentate, prin partidele politice parlamentare, interesele tuturor cetatenilor.
In Parlament proiectul de buget parcurge urmatoarele etape:
1. prezentarea de catre primul-ministru sau in lipsa acestuia de catre ministrul finantelor publice a raportului pe marginea proiectului de buget in plenul forului legislativ.
2. examinarea proiectului de buget in Comisiile permanente ale Parlamentului structurate de obicei pe domenii de activitate : educatie, industrie, sanatate etc.
3. analizarea proiectului de buget si aprobarea acestuia de catre Comisiile reunite de buget, finante si banci ale Parlamentului. Cu aceasta ocazie se adopta si decizia de aprobare sau de respingere a eventualelor amendamente la proiectul de buget, formulate de celelalte comisii permanente de specialitate, hotararea finala urmand a fi luata de catre plenul forului legislativ.
4. dezbaterea si aprobarea proiectului de buget de catre plenul Parlamentului.
5. Promulgarea de catre Presedintele republicii, a legii bugetare anuale, aproba de Parlament.
Pe parcursul dezbaterilor din Parlament, membrii acestora grupati din cadrul diferitelor partide propun amendamente care vizeaza indeplinirea intereselor categoriilor sociale si profesionale de cetateni care le-au acordat votul si pe baza unor programe economice si ale caror interese le reprezinta.
Procesul de selectare a numeroaselor amendamente formulate este unul extrem de laborios pentru ca in esenta toate aceste demersuri de modificare a indicatorilor bugetari propusi de Guvern sunt supuse constrangerilor bugetare (insuficientei resurselor financiare in raport cu nevoile cetatenilor).
Totusi, obiectul fundamental al acestui proces trebuie sa fie acela al repartizarii mai echitabile a efectelor bugetului asupra tuturor categoriilor de cetateni.
Dezideratul mentionat este insa dificil de realizat pentru ca unele categorii socio-profesionale dispun de o puternica capacitate de lobby, datorita careia reusesc sa-si impuna interesele, in detrimentul altor categorii de cetateni.
In ultima perioada o analiza asupra procedurilor bugetare din tarile importante ale lumii demonstreaza ca pentru asigurarea unei stabilitati cat mai ridicate a finantelor publice a fost intarit rolul Parlamentului in domeniul politicii financiare.
In toate tarile dupa aprobarea de catre Parlament, legea bugetara trebuie semnata de Presedinte. In situatia in care acesta are obiectiuni, le poate formula si poate solicita reexaminarea proiectului de buget de catre Parlament.
2.3. Executia bugetului
Dupa promulgarea de catre Presedinte, legea privind bugetul se publica in buletinul oficial al tarii, moment in care bugetul devine operational, trecandu-se la executia sa, care se efectueaza pe parcursul anului bugetar.
Executia bugetului consta in incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor aprobate de forul legislativ.
Acest proces deosebit de amplu si de complex antreneaza participarea unui numar foarte mare de operatori bugetari (aparatul fiscal cu toate structurile sale centrale si teritoriale, structurile de specialitate ale unitatilor administrativ-teritoriale, institutiile bugetare, organismele internationale care primesc transferuri de la buget etc.).
Responsabilitatea executiei bugetare revine Guvernului, care prin institutiile sale componente, trebuie sa-si dovedeasca capacitatea de administrare atat a procesului de colectare la un nivel cat mai ridicat a veniturilor bugetare, cat si a procesului de repartizare pe destinatiile stabilite a cheltuielilor bugetare.
Veniturile inscrise in buget reprezinta limite minime ce trebuie atinse, cu exceptia veniturilor din imprumuturi care constituie limite maxime. La randul lor cheltuielile bugetare aprobate de forul legislativ sunt considerate limite maxime ce nu pot fi depasite, institutiile publice care executa bugetul fiind obligate sa respecte intocmai destinatiile stabilite pentru fiecare alocatie bugetara.
Pentru ca exista multiple particularitati atat de continut, cat si institutionale, executia veniturilor bugetare este un proces distinct de executia cheltuielilor bugetare.
Monitorizarea operativa a executiei bugetare se realizeaza printr-o structura de specialitate a MFP care sintetizeaza informatiile privind incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor.
Obiectul principal al acestei structuri este acela de a asigura un echilibru intre venituri si cheltuieli pe parcursul executiei bugetare, in felul acesta asigurandu-se echilibrul financiar si cel monetar.
Incasarea veniturilor cuvenite statului si efectuarea cheltuielilor finantate din fondurile publice se pot realiza fie printr-o structura de specialitate din subordinea MFP denumita Trezoreria Statului, fie prin sistemul bancilor comerciale (in tara noastra se aplica prima varianta). Asa cum am mentionat procesul executiei veniturilor bugetare este distinct de cel al cheltuielilor. In acelasi timp datorita particularitatilor specifice fiecare categorie de venituri bugetare cunoaste o anumita procedura de executare. Astfel, de exemplu, in cazul impozitelor directe fazele procedurale ale executiei bugetare sunt urmatoarele:
1. asezarea;
2. lichidarea;
3. emiterea titlului de percepere;
4. perceperea.
La randul lor, cheltuielile bugetare parcurg in executie urmatoarele faze procedurale:
1. angajarea;
2. lichidarea;
3. ordonantarea;
4. plata.
Primele trei faze cad in responsabilitatea conducatorilor institutiilor publice sau inlocuitorilor acestora care poarta generic denumirea de ordonatori de credite bugetare. Acestia pot fi: principali sau de gardul I, secundari sau de gradul II, tertiari sau de gradul III.
Responsabilitatea indeplinirii ultimei faze revine structurilor competente ale ordonatorilor de credite bugetare.
Toate persoanele implicate in procesul de executie a cheltuielilor publice raspund solidar pentru calitatea si legalitatea utilizarii banilor publici.
2.4. Incheierea executiei bugetare
Calitatea gestiunii bugetare este reflectata prin intocmirea, la sfarsitul anului bugetar, a contului general de executie bugetara.
Acesta reflecta, asadar, finalitatea operatiunilor de executarea a veniturilor si cheltuielilor si permite aprecierea modului in care Guvernul, prin institutiile publice din structura si subordinea sa, a respectat incadrarea in veniturile, cheltuielile si soldul bugetar aprobate de Parlament. Continutul contului general de executie bugetara este diferentiat de la o tara la alta in raport de tipul sistemului practicat de autoritatile competente in domeniul executiei de casa a bugetului.
Astfel, in cazul sistemului de gestiune, contul de executie bugetara inregistreaza si evidentiaza numai veniturile incasate si cheltuielile efectuate pe parcursul respectivului exercitiu bugetar.
In schimb, in cazul sistemului de exercitiu, contul de executie bugetara va reflecta toate operatiunile aprobate prin legea bugetara anuala chiar daca unele au fost efectuate dupa expirarea anului bugetar.
Intocmirea contului general anual de executie bugetara se realizeaza de catre MFP pe baza darilor de seama contabile si a conturilor privind executia de casa a bugetului elaborate de fiecare institutie publica. Toate aceste documente de evidenta contabila se centralizeaza pe verticala la nivelul fiecarui ordonator principal de credite care depune ulterior la MFP situatia privind executia bugetara din domeniul sau de activitate. Pe baza tuturor acestor documente, MFP intocmeste contul general anual al executiei bugetare pe care il inainteaza Guvernului, care dupa aprobarea il transmite Parlamentului pentru dezbatere si aprobare.
2.5. Controlul executiei bugetare
Dupa primirea contului general anual de executie bugetara Parlamentul transmite acest documente institutiei supreme de control din domeniul finantelor publice, care in majoritatea tarilor poarta denumirea de Curte de Conturi. Aceasta este o institutie publica autonoma, in subordinea fondului legislativ. Curtea de Conturi transmite Parlamentului rezultatele controalelor efectuate la ordonatorii de credite bugetare, precum si eventuale propuneri de imbunatatire a cadrului legislativ in vederea cresterii calitatii utilizarii fondurilor publice.
In privinta contului general de executie bugetara, Curtea de Conturi efectueaza, la fiecare ordonator de credite, controlul ulterior, privind legalitatea si realitatea datelor cuprinse in acest document.
Pe baza criteriilor de performanta stabilite in functie de specificul fiecarui domeniu de activitate, Curtea de Conturi verifica eficienta, eficacitatea si economicitatea programelor cu finantare bugetara, pronuntandu-se in acelasi timp asupra calitatii gestiunii banilor publici la nivelul fiecarei institutii si pe ansamblul bugetului.
In situatia in care Curtea de Conturi, prin structurile sale componente, nu descopera ilegalitatile sau prejudicii aduse fondurilor publice emite pentru fiecare ordonator de credite "actul de descarcare de gestiune". In situatia in care se descopera actiuni, operatiuni ilegale, inoportune sau ineficiente, care au generat prejudicii fondurilor publice, Curtea de Conturi urmareste recuperarea prejudiciilor astfel create.
Acestea se pot judeca fie de catre organele jurisdictionale ale Curtii (daca exista in structura acesteia), fie de catre instantele de profil ale puterii judecatoresti.
Raportul de control privind contul de executie bugetara este inainte de Curtea de conturi la Parlament, care il supune dezbaterii si aprobarii.
2.6. Aprobarea executiei bugetare
Dupa primirea raportului privind contul general anual de executie bugetara Parlamentul demareaza procedurile de dezbatere si aprobare. Mai intai raportul este examinat si aprobat de catre Comisiile reunite de buget, finante si banci ale forului legislativ.
Dupa aceea contul de executie bugetara impreuna cu un raport asupra contextului macroeconomic din anul bugetar respectiv este prezentat in plenul Parlamentului.
Din acest moment se trece la discutarea si aprobarea fiecarui articol al "Legii privind aprobarea contului de executie bugetara", prilej cu care se pot propune si aproba modificari ale legislatiei fiscal-bugetare in concordanta cu propunerile formulate de Curte de Conturi.
Votul final asupra "Legii privind aprobarea contului de executie bugetara" in plenul Parlamentului reprezinta momentul incheierii procesului bugetar.
